Реферат: Теория разделения властей

Локк Дж. Сочинения в 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 350.

2 Fitzgerald J. Congress and the Separation of Powers. N.Y., 1986. P. 91.

3 Ladd Ev. The American Polity. The People and Their Government. N.Y., 1989. P. 108-127.

222

Если отвечать более обстоятельно на поставленные вопросы, то от­вет нужно искать в специфике объективных и субъективных факторов, существующих в той или иной отдельно взятой стране1, а иногда и в особенностях международного окружения. Например, со значительной долей уверенности можно сказать, что не будь на вооружении правящей элиты современных высокоразвитых в промышленном отношении стран, оказывающих на "пореформенную" Россию и другие бывшие союзные республики большое влияние, принципа разделения властей, то вряд ли он был бы с такой высокой готовностью воспринят новыми, в основном прозападными, политическими элитами в этих "нарождающихся демо­кратиях". Не следует забывать, что теория разделения властей — это не только и даже не столько "формально-юридическая", сколько полити­ческая и идеологическая теория.

Степень и характерные особенности процесса реализации данной концепции в той или иной стране во многом зависят от таких конкрет­ных факторов, как:

а) форма правления государства. Президентская республика, каковой являются, например, США, в гораздо большей степени тяготеет к разде­лению властей, нежели конституционная монархия в Бельгии, Велико­британии, Швеции или любой иной стране;

б) форма государственного устройства. В федеративном государстве, например, в отличие от унитарного значительный акцент по вполне по­нятным причинам делается не только на разделение властей по "горизонтали" (между центральными органами государства), но и по "вертикали" (между центром и субъектами федерации);

в) политический режим. Современные демократические политиче­ские режимы, как правило, прокламируют и придерживаются (по край­ней мере теоретически) принципа разделения властей. В то время как тоталитарные и автократические режимы, даже тогда, когда заявляют о приверженности принципу разделения властей, на деле имеет место лишь разделение властцых функций;

г) существующие исторические, национальные и политические тра­диции, а также сложившаяся политическая практика в той или иной стране.

Наряду с названными действуют и иные объективные и субъектив­ные факторы, влияющие на процесс реализации в разных странах тео­рии разделения властей. Их много. Они весьма разнообразны и много­численны. О преимуществах и недостатках каждого из них идут споры. Глубокое и разностороннее их изучение позволит создать более пол­ное представление не только об основных положениях теории разделе­ния властей, но и об особенностях национальной практики их приме­нения.

1 См., напр.: Nippon a charted Servey of Japan 1992/93. Tokyo, 1992. P. 19-22. 223

4. Нескончаемые споры в западных академических и политиче­ских кругах идут вокруг вопросов, касающихся оптимального соотно­шения законодательной и исполнительной властей, а также места и ро­ли в рассматриваемой триаде судебных органов.

На вопрос о значимости судебных органов в системе разделения вла­стей, равно как и на многие другие связанные с ним вопросы, следуют хотя и сходные, но далеко не всегда равнозначные ответы.

В одних случаях акцент делается на том, что в системе разделения властей суд должен выступать своего рода гарантом сложившегося их равновесия. Правда, иногда подобного рода суждения сопровождаются нареканиями на то, что "в последние годы суды проявляют гораздо больший интерес к разделению власти лишь тоща, когда дела касаются двух других ветвей власти, и почти не проявляют никакого интереса, ко­гда речь идет о самой судебной власти"1. Но это не меняет существа дела.

В других случаях суд в системе разделения властей рассматривается как своеобразный арбитр, как институт, выступающий в качестве по­средника между законодательной и исполнительной властями. При этом также иногда указывается на то, что суд не справляется с данной зада­чей. Это происходит, по мнению отдельных авторов, особенно тоща, когда "главная цель разделения властей - обеспечить общество и от­дельных граждан от бездарного или тиранического использования вла­сти различными органами, забывается"2.

Наконец, в третьих случаях суд представляется в виде института, призванного в ходе не прекращающейся между различными ветвями власти борьбы за влияние своими решениями "приспосабливать непре­рывно возрастающую государственную структуру к конституционным требованиям разделения властей, каждая из которых должна выполнять свои собственные, уникальные функции"3.

В задачу суда, по общему мнению, входит не только рассмотрение конкретных, "специфических" дел, касающихся разделения властей, но и рассмотрение вопросов, затрагивающих теорию разделения властей в целом. На суд, в частности, возлагается обязанность "определения сте­пени вторжения одной конституционной ветеи власти в другую и уста­новление того, в какой мере это вмешательство препятствует совмест­ной деятельности органов, осуществляющих государственную власть"4.

1 Siegan В. Separations of Powers and other Divisions of Authority under the Constitution // Suffolk University Law Review. 1989. № 1. P. 2.

2 Schoenbrod D. How the Reagan Administration Trivialized Separation of Powers // The Jeorge Washington Law Review. 1989. № 3. P. 461.

3 Strauss К. Formal and Functional Approaches to Separation of Powers Questions - A Foolish Inconsistency? // Comell Law Review. 1987. Vol. 72. P. 488.

4 Barron J. Dienis C. Constitutional Law. St. Paul. Minn., 1991. P. 135. 224

Кроме названных, есть и другие интерпретации и подходы к реше­нию проблем места и роли судебной власти в системе других государст­венных властей. Помимо всего прочего, они свидетельствуют о важно­сти, сложности и вместе с тем запутанности рассматриваемых проблем.

Об этом же свидетельствуют и нескончаемые споры вокруг проблем соотношения законодательной и исполнительной властей. Вопрос, как правило, ставится в двух плоскостях: в плане проблем оптимальности соотношения законодательной и исполнительной властей и в плане пре­делов допустимости делегирования законодательной власти.

При рассмотрении проблем оптимальности соотношения законода­тельной и исполнительной властей общей исходной посылкой для ис­следователей разных стран, включая американцев, является следующая:

конгресс (парламент. Национальное собрание) принимает законы, а пре­зидент (правительство, кабинет) их исполняет, проводит в жизнь1. Эта аксиома концепции разделения властей закрепляется иногда в текущих законах, а чаще - в конституциях. Она довольно редко подвергается сомнению. За исключением тех аномальных в современной истории случаев (фашистская Германия, демократическая Россия после расстре­ла парламента 3-4 октября 1993 г.), когда вопреки здравому смыслу и порушенной Конституции предлагалось считать акты исполнительной власти по юридической силе стоящими над законами актами законода­тельной власти.

Например, по закону "О ликвидации бедственного положения народа и государства" от 23 марта 1933 г. в фашистской Германии органам исполнительной власти в лице правительства предоставлялось право издавать акты, имеющие силу закона. Причем специально предусматри­валось, что если закон, принимаемый правительством, расходился с формально действующей конституцией, то тем хуже было для самой конституции. Подобные акты, согласно ст. 2 закона, могли и не соот­ветствовать конституции.

Разумеется, при этом "всенародно избранный" канцлер, не набрав­ший на выборах 5 марта 1933 г. даже 50% голосов избирателей, полу­чал широкие полномочия по разработке и внесению в правительство проектов такого рода законов, которые после их формального утвер­ждения уже на следующий день вступали в силу2.

Однако такое положение, а точнее, "соотношение" законодательной и исполнительной властей - это крайность для современных государств. Она, естественно, серьезными учеными-конституционалистами не обсу­ждается, а осуждается.

Обсуждению же на предмет оптимального, наиболее рационального распределения властей, с точки зрения интересов всего общества, а не

1 Fitzgerald J. Congress and the Separation of Powers. N.Y., 1986. P. 89.

2 См.: Мельников Д., Черная Л. Преступник номер 1. Нацистский режим и

его фюрер. М., 1981. С. 174-175.

225

эгоистических интересов правящей клики и отдельных лиц, подлежат только те случаи, когда обе ветви обладают реальной, а не декоратив­ной, формальной властью. Именно только по отношению к таким, а не крайним ситуациям высказываются суждения, касающиеся критериев оптимального распределения законодательной и исполнительной вла­стей, установления баланса между ними, их активности и эффективно­сти.

"Дилемма вполне очевидна, - пишет в связи с этим С. Хэндель, - без власти никакие большие дела не могут быть осуществлены. Однако очевидно и то, что любая власть в потенциале влечет за собой всякого рода нарушения и злоупотребления. Вопрос заключается в том, какими прерогативами должна обладать исполнительная власть, для того чтобы не мешать деятельности других властей и вместе с тем быть активной и эффективной. Каким образом и какими средствами поддерживать ба­ланс властей?"1

А баланс властей, как показывает опыт его поддержания в разных странах, может быть далеко не всегда стабильным. Под влиянием цело­го ряда объективных и субъективных факторов он периодически нару­шается в пользу исполнительной или законодательной власти. Каждая из властей стремится использовать концепцию разделения в своих це­лях, для своего усиления2.

Так, например, в США, согласно американским источникам, в XIX в. это в значительной мере удавалось сделать законодательной власти в лице Конгресса. Проводился в жизнь известный тезис Дж. Локка, по­вторенный Дж. Мэдисоном и А. Мильтоном, о том, что при республи­канском правлении законодательная власть с необходимостью должна доминировать над исполнительной3.

На протяжении всего XIX столетия в системе государственной вла­сти США верховенство оставалось за Конгрессом. Роль президента также считалась весьма высокой. Но она была подчинена воле Конгрес­са4. Администрация Э. Джексона и А. Линкольна считается в данном отношении "большим исключением из этого правила"5.

В последующие годы ситуация с соотношением властей значительно изменилась. Под влиянием целого ряда объективных и субъективных факторов, как отмечают исследователи американской политической

1 Hendel S. Op. cit. P. 578.

2 Schoenbrod D. Op. cit. P. 461.

3 Дж. Локк. Сочинения. В 3 т. М., 1988. Т. 3. С. 349-350; Федералист. С. 345-350.

4 Bailey H., Shatritz J. (eds.). The American Presidency: Historical and Contemporary Perspectives. Chicago, 1988. P. 8.

5 Curry J., Riley R., Battistoni R. Constitutional Government. The American Experience. N.Y., 1989. P. 147.

226

системы, пальма первенства в государственном механизме США стала постоянно переходить от законодательной к исполнительной власти. В самой жизни и в сознании общественности наметилась тенденция рас­смотрения американской политической системы исключительно с "позиций персонализации института президентства"1.

Среди факторов, способствующих развитию данной тенденции, в первую очередь называются усиление инициативы и активности инсти­тута президента в формировании и проведении внутренней и внешней политики, в разрешении конфликтов. Анализируется целый ряд других, основных и дополнительных, факторов2.

Однако многие из них, равно как и сама тенденция, нередко подвер­гаются если не открытому сомнению, то во всяком случае далеко не одинаковой интерпретации3. Выдвигается встречный тезис, заключаю­щийся в том, что не существует как таковой длительное время прояв­ляющейся тенденции поочередного усиления одной и соответственно ослабления другой ветви власти. Имеет место лишь периодическое (или эпизодическое) нарушение баланса законодательной и исполнительной властей4. Оно, как правило, объясняется время от времени возникаю­щими критическими для той или иной ветви власти ситуациями (такими, например, как Уотергейт, Иран-контрас в США), или же субъ­ективными качествами (Картер, Рейган) различных глав государства, президентов-императоров.

Кроме того, причину нарушения баланса законодательной и испол­нительной властей некоторые авторы усматривают в практике делеги­рования законодательства. С их точки зрения, данный процесс подвер­гает "эрозии и в конечном счете разрушает принцип разделения вла­стей"5. Применительно к США и некоторым другим странам оговарива­ется, правда, что процесс эрозии "разделения властей" сдерживается высшими судебными инстанциями6. Однако это не меняет существа дела.

Говоря о негативном отношении некоторых авторов к делегированию законодательства как нарушающему баланс властей, следует подчерк­нуть, что по этому вопросу существуют и иные мнения.

1 Curry J., Riley R., Battistoni R. Constitutional Government. The American Experience. N.Y., 1989. P. 147-148.

2 Rockman В. The Leadership Question: The Presidency and the American System. N.Y. 1984; Edwardsg. Presidential influence in Congress. San Francisco. 1990.

3 См.: Pyle Ch., Pious R. The President, Cougress and the Constitution. N.Y., 1984. P. 18-52.

4 Schlesinger A. The imperial Presidency. Boston, 1973; Fisher L. The Politics of Shared Power: Congress and the Executive. Wash., 1981.

5 Hendel S. Op. cit. P. 579.

6 Weeks 0. Douglas, Legislative Power versus Delegated Legislative Power // Georgetown Law Journal. 1937. January. P. 314. 227

Наряду с полным отрицанием допустимости делегирования законода­тельных функций к исполнительной власти в ряде научных изданий приводятся многочисленные аргументы в пользу ее столь же безуслов­ного признания. В качестве примеров благотворного воздействия про­цессов делегирования на экономику и общественно-политическую жизнь указывается, в частности, на американский опыт "массивного делегирования законодательной власти от конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф. Рузвельтом" в 30-е годы, в период Великой депрессии, а также на аналогичный опыт США 70-х годов (президентство Р. Никсона) и отчасти 80-х годов (президентство Р. Рей­гана)1.

Существует и третий, своего рода "промежуточный" между полным отрицанием и безоговорочным признанием, подход к процессу делеги­рования законодательной власти. Не отрицая важности процесса делеги­рования как такового, сторонники данного подхода считают вместе с тем необходимым для нейтрализации негативного воздействия на "разделение властей" держать этот процесс под судебным или иным действенным контролем.

Исполнительная власть, рассуждают в связи с этим американские ав­торы, может возрастать в основном благодаря двум причинам. Во-первых, в силу "успешного давления президента на Конгресс". А во-вторых, "благодаря добровольному делегированию Конгрессом части своих законодательных полномочий исполнительной власти". Когда Конгресс "приходит к выводу о необходимости предоставления прави­тельству больших полномочий для решения тех или иных проблем, пре­зидент довольно часто получает их"2.

Однако это делается не иначе как под контролем самого Конгресса или судебных органов. А кроме того, такая передача законодательных прерогатив носит временной и весьма ограниченный характер, не раз­рушая тем самым существующего баланса законодательной и исполни­тельной властей3.

Помимо названных, в западной литературе существует множество и иных точек зрения и подходов к проблемам сохранения баланса между различными ветвями власти, равно как и к проблемам, касающимся других аспектов теории разделения властей. Это вполне понятно и есте­ственно, учитывая сложность, многоаспектность, противоречивость и вместе с тем большую теоретическую и практическую значимость кон­цепции разделения властей.

1 Hendel S. Op. cit. P. 575; Schoenbrod L. Op. cit. P. 459, 463.

2 Janda К., Berry J., Goldman J., Huff E. Op. cit. P. 259-260.

3 Fitzgerald J. Op. cit. P. 44-51.

228

§ 3. ТЕОРИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ И СОВРЕМЕННЫЕ РОССИЙСКИЕ ДИЛЕММЫ

Было бы большой натяжкой утверждать, что в прежней советской и нынешней постсоветской литературе России теории разделения властей уделялось серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала "перестройки") о ней если и говорилось, то в основном с сугубо академических пози­ций или в критическом плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция применяется господствующим клас­сом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложив­шимся отношениям1.

С началом "перестройки" и вплоть до нынешних дней о теории раз­деления властей с благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему западному, а значит, безусловно цивилизованному, прогрес­сивному, говорят и пишут довольно много, размашисто, по-пропаган­дистски ярко, идеологически доходчиво. Но среди массы в основном газетных, журналистского уровня публикаций - статей и пр. превали­руют упрощенные, не аналитического и не критического плана издания. Повсеместно проводится мысль о том, что наличие в государственном механизме России принципа разделения властей - это, безусловно, хо­рошо, а его отсутствие — это очень плохо2. "Из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей, профессиональной сфе­ры законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов, - пишет в связи с этим один из авторов, - сосредоточе­ния власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель... превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом большом и маленьком институте общества"3.

Данный тезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и вни­мания, если бы он не грешил категоричностью и идеалистичностью. Принцип разделения властей представляется в данном и других анало-гачных трудах нередко чуть ли не в виде некой панацеи от всех бед. Полное и категорическое непризнание теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро сменилось столь же безуслов-

1 Бестужев-Лада И. Что такое "разделение властей"? Почему оно необходи­мо? // Горизонт. 1989. № 3. С. 9-20; Бельский К.С. Разделение властей и ответ­ственность в государственном управлении. М., 1990. С. 134—169.

2 Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 4.

3 Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления // Иного не дано. М., 1988. С. 105. 229

ным и категорическим ее признанием. В результате этого невольно создавалось впечатление, что в государственно-правовом механизме России немедленно установятся подлинно демократические порядок и режим, как только будет полностью воспринят принцип разделения вла­стей.

Подобные мотивы, сознательно или неосознанно отодвигающие все другие факторы, оказывающие огромное влияние на политический ре­жим и государственный строй, стали доминирующими на некоторое время (вплоть до издания Указа "О поэтапной конституционной рефор­ме в Российской Федерации" от 21 сентября 1993 г.) во многих средст­вах массовой информации России. Они практически исключали воз­можность различной интерпретации, а тем более критического воспри­ятия теории разделения властей применительно к российской действи­тельности. Преобладали исключительно патетические тона и безудерж­ная апологетика в адрес нового государственного режима и конституци­онно закрепленного при нем принципа разделения властей.

Плюрализм и принцип разделения властей стали краеугольными камнями в официальной государственно-правовой и общественно-политической идеологии России, как, впрочем, и других, прежних со­юзных республик, а ныне независимых государств1.

С принятием летом 1990 г. Декларации о государственном суверени­тете концепция разделения властей стала рассматриваться в них в каче­стве официальной доктрины. В Беларуси принцип разделения властей получил также закрепление в Законе "Об основных принципах народо­властия в Белорусской ССР", принятом в феврале 1991 г. В нем особо подчеркивалось, что "государственная власть формируется и осуществ­ляется в трех структурах - законодательной, исполнительной и судеб­ной. Органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей в пределах своей компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и независимо друг от друга"2.

Сказанное о безоговорочном восприятии теории разделения властей в современной России и отсутствии сколько-нибудь значительных рас­хождений и споров о месте и роли данной доктрины в целом вовсе не означает отсутствия таковых относительно отдельных ее аспектов и частей3. Ожесточенные и нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властями велись, например, в России вплоть до тра­гических событий 3-4 октября 1993 г. - расстрела парламента. Дли-

1 См.: Сафарова М.Р. Разделение властей и конституционное реформирова­ние высших законодательных и исполнительных органов власти России и дру­гих суверенных республик СНГ // Актуальные проблемы конституционного законодательства / Отв. ред. А.В. Мицкевич. М., 1992. С. 78-87.

2 Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. № 12. С. 129.

3 Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт Советского государства // Коммунист. 1988. № 16.

230

тельные дискуссии велись вплоть до Указа "О поэтапной конституцион­ной реформе в Российской Федерации", в котором было предложено Конституционному Суду не созывать свои заседания до начала работы Федерального Собрания.

Многочисленные споры, а точнее, стычки, возникали и по другим аспектам теории разделения властей. О них нет необходимости здесь говорить, поскольку они зачастую носили не принципиальный по отно­шению к теории разделения властей, а прикладной и, как правило, конъюнктурный характер, были не глобальными, а локальными.

Ни одна из спорящих сторон не подвергала сомнению те или иные положения теории разделения властей, не говоря уже о концепции в целом. Ни одна из них не оспаривала важность поддержания постоянно­го баланса, равновесия властей, в особенности законодательной и ис­полнительной властей. Но вместе с тем каждая из сторон стремилась истолковать различные аспекты теории разделения властей или возни­кающие время от времени коллизии лишь в свою пользу.

Исполнительная власть трактовала "баланс" властей как фактиче­ское доминирование ее над законодательной и судебной, что особенно наглядно проявилось в названном Указе от 21 сентября 1993 г. В свою очередь, законодательная власть добивалась поддержания своего "верховного", конституционного статуса, необоснованно вторгаясь ино­гда при этом в сферу деятельности исполнительных органов государст­венной власти и Центрального банка.

Разумеется, каждая из сторон при этом, нагнетая политические стра­сти, обвиняла другую в узурпации всей государственной власти. Каждая из них при этом, прикрываясь демократическими лозунгами и заботой о благе общества и народа, преследовала лишь свои собственные эгоисти­ческие цели и интересы, а точнее, цели и интересы стоящих за ними относительно небольших групп людей.

Следует отметить, что для стран со сложившимися демократически­ми традициями и обычаями ничего особенного в функциональном про­тивостоянии законодательной и исполнительной властей нет. Нет ничего аномального и в том, что каждая из ветвей власти стремится макси­мально "реализовать" себя, в том числе и через попытки "принижения" деятельности или "перехват" некоторых второстепенных функций у других властей1.

Аномальный характер взаимоотношений этих властей возникает лишь тогда, когда они выходят за рамки, установленные конституцией, и когда применяют в процессе разрешения существующих между ними противоречий недозволенные методы. В этих случаях нередко речь идет уже не о формальных нарушениях принципа разделения властей, а о фактическом его разрушении.

Страницы: 1, 2, 3, 4