Правовое регулирование государственной службы

Правовое регулирование государственной службы

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПО ВЫСШЕМУ ОБРАЗОВАНИЮ

ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЗАОЧНОЕ ОТДЕЛЕНИЕ

ФАКУЛЬТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Курсовая работа

студента III курса 1544 гр.

заочного отделения

Буравцова С.А.

Научный руководитель:

Севрюгин В.Е.

ТЮМЕНЬ - 1997

ПЛАН

I. Введение 3 - 6

II. Раздел I 7 - 18

1.1.Понятие государственной службы 7 - 12

1.2.Государственная служба России 13 - 18

в историко-правовом аспекте

III. Раздел II 19 - 31

2.1.Государственная служба республик

в составе Российской Федерации 19 - 24

2.2.Государственная служба областей,

г. Москвы, как субъектов

Российской Федерации 25 - 31

IV. Заключение 32 - 33

V. Приложение 34 - 48

VI. Список источников

и использованной литературы 49 - 51

I. Введение

Развитию законодательства о государственной службе уделяется в

настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном

уровнях. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли и

происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята

новая Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась

структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на

региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого

государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость

повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения

профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и

проблем государственной службы в целом. Задача законодателей, ученых,

специалистов усложнена тем, что в советский период специального

законодательства о государственной службе не было, а правовое положение

работников государственного аппарата не отличалось от правового положения

служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и

организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом

законодательстве. Однако, как уже выше излагалось, изменение ситуации

привело к выделению службы в органах государственной власти и управлений -

как особого рода государственной деятельность.

Актуальность данной темы, на наш взгляд, обусловлена тем, что именно

государственный механизм является основным звеном в структуре власти. Этот

механизм приводится в действие людьми, а его функции зависят от кадрового

состава. Следовательно вопросы комплектования организованной деятельности

государственного механизма приобретают одно из первостепенных значений. В

соответствии с принципом федерализма государственная служба в Российской

Федерации разграничивается на федеральную и государственную службу в

субъектах Российской Федерации. В субъектах, таким образом, ДОЛЖНЫ в

соответствии с общими принципами построения государственной службы

выработать самостоятельные подходы к определению региональной

государственной службы. Поэтому, также актуально изучение становления,

комплектования, организации государственной службы на уровне субъектов

Российской Федерации.

Государственная служба, как юридический институт рассматривается в

такой отрасли права, как административное право. Во всех учебниках

Советского периода государственной службе отводилась определенная глава или

раздел. В новых учебных пособиях государственной службе также уделяется

внимание, излагаются новые подходы и принципы построения.[1]

Государственная служба освещалась рядом ученых и в монархической

литературе советского периода. Это такие авторы как Манохин В.М.[2],

Воробьев В.А.[3], Бахрах Д.Н. и ряд других. Новым толчком к изучению

государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”,

когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона “О

государственной службе”. Появляется ряд научных статей посвященный этой

теме,[4] идет активное обсуждение концепции нового закона и активное

изучение государственной службы как таковой. Этот интерес сохраняется и

сейчас. Еще до принятия Федерального Закона в ряде субъектов Российской

Федерации принимаются собственные законодательные акты, регулирующие эту

сферу. Это, например, Законы о государственной службе республики Саха

(Якутия), принятый 26.03.93 г., республик Башкортостан, принятый 13.10.94

г., Марий Эл, принятый 23.02.95 г. и ряд других. Наконец 05 июля 1995 года

Государственной Думой был принят Федеральный Закон “Об основах

государственной службы в Российской Федерации”, устанавливающий в

соответствии с Конституцией Российской Федерации общие начала построения

государственной службы в субъектах российской Федерации. После его принятия

и подписания Президентом ускорился процесс принятия подобных законов и в

регионах. Были сразу же приняты соответствующие законы в ряде краев и

областей, таких как Свердловской области, Красноярского края и других. В

феврале 1996 года соответствующий Закон был принят и в Тюменской области.

Таким образом, еще в советский период изучалась проблематика

государственной службы, хотя законодательная база этого института

практически отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс формирования

этой базы, формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам

государственной службы.

Целью данной работы является. в связи с вышеизложенным, попытка

обобщить и проанализировать ту законодательную базу, которая уже наработана

в ряде субъектов Российской Федерации, выявить слабые и сильные стороны

принятых законов, новое и специфическое по отношению к Федеральному Закону.

В первом разделе работы мы попытаемся раскрыть общее понятие

государственной службы, дать краткую характеристику этого института в его

историческом развитии. Ведь без получения общего представления, на наш

взгляд, затруднительно рассматривать конкретную законодательную базу

государственной службы. Второй раздел работы будет посвящен изучению тех

Законов о государственной службы. Второй раздел работы будет посвящен

изучению тех Законов о государственной службе, которые уже приняты в ряде

республик, краев и областей их сравнению с пояснениями Конституции

Российской Федерации, Федерального Закона, то есть носить практический

характер.

II. Раздел 1.

1.1. Понятие государственной службы

Служба в государственных органах, государственных и общественных

организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба

государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни

общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и

правовому регулированию личного состава государственных органов, других

государственных организаций. Государственная служба прежде всего служение

государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него

определенной деятельности по реализации задач и функций государства в

государственных предприятиях. Закон “Об основах государственной службы в

Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком

смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат”, корпус

руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение

государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую

деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-

культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды

службы. Однако необходимо отметить, что, например, в Федеративной

Республике Германии законодательство различает два вида государственной

службы. Это чиновники государственных органов, деятельность которых

регулируется в особом порядке и наемные работники, которые заключают

договор о службе.[5] Это прежде всего работники государственного сектора

экономики. Таким образом здесь государственная служба рассматривается шире,

как работа не только в государственных органах, но и на предприятиях,

учреждениях и тому подобное. Но внутри этого широкого понимания все равно

различают виды государственной службы, в зависимости от ее специфики.

Специфика деятельности служащего в государственных органах состоит в том,

что он не создает непосредственно материальных ценностей, но обеспечивает

условия для материального производства, у него особый предмет труда,

информация, являющаяся и средством воздействия, которую он собирает,

обрабатывает, хранит, создает. Он воздействует на людей, обслуживает их,

делает это возмездно, то есть за определенное вознаграждение и занимает

должность (имеет собственный статус).[6] В связи с этим можно выделить и

черты самой государственной службы, как правового института.

Государственная служба обязана своим возникновением государству. с

его возникновением и развитием стала развиваться и служба, имея своим

назначением реализацию задач и функций государства в разнообразных областях

жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления.

Организующая деятельность государства охватывает разнообразные сферы

жизнедеятельности общества, поэтому государственная служба регулируется

нормами не только административного права, но и нормами других отраслей

права. Например, статья 4 в пункте 3 Федерального Закона “Об основах

государственной службы Российской Федерации” определяет, что на

государственных служащих распространяется действие законодательства о труде

с особенностями, предусмотренными настоящим Законом.[7] Таким образом

государственная служба регулируется частично нормами трудового права.

Направленность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не

только административные, но и гражданские правоотношения. Помимо

устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных

служащих, в связи со специфичностью их деятельности, на них

распространяются и социальные гарантии предусмотренные для всего населения.

Поэтому на государственную службу распространяются и нормы социального

права. Таким образом государственная служба является комплексным правовым

институтом и регулируется не только нормами административного права, но и

нормами ряда других отраслей (трудового, финансового, социального и др.).

Усложнение общественных отношений, повышение требований к государству

потребовало необходимость выделения управленческой, организаторской

деятельности, как таковой.

Для выполнения определенных, требующих специальной квалификации

функций общество выделяет относительно устойчивую категорию работников,

занятых этим делом не в качестве общественного, а профессионального

управления.[8]

Особенности труда государственного служащего, а именно то, что он не

производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству

реализовывать собственные функции и задачи обязывает государство

обеспечивать служащего. Поэтому государственный служащий выполняет

возложенные на него обязанности на возмездной основе. Таким образом чертами

государственной службы являются: осуществление ее на профессиональной

основе за вознаграждение (то есть возмездно), специально подготовленными

для этого работниками - государственными служащими, урегулированность

нормами целого комплекса отраслей права. Государственная служба является

одной из сторон организационной деятельности государства и содержание ее

составляет практическая реализация функций и задач государства. Исходя из

вышеизложенного под государственной службой следует понимать

профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных

работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и

задач государства (в лице государственных органов). Или как определяет

Федеральный Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации”

в статье 2 : “Под государственной службой понимается профессиональная

деятельность по обеспечению исполнением полномочий государственных

органов”.[9]

Государственная служба осуществляется на государственных должностях.

Поэтому должность необходимый элемент государственной службы. Должность -

первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного работника, образуемая

в распорядительном порядке.[10] Правовыми актами соответствующего органа

определяется ее название, место в служебной иерархии (то есть определение

тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в

штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Таким образом

должность является формализованной социальной позицией, она имеет основное

значение в правовом статусе государственного служащего. Должность

характеризует организационный статус, то есть круг полномочий (прав и

обязанностей), основные формы их осуществления, ответственность за их

исполнение. Итак, государственная должность это часть организационной

структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в

официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с

соответствующей частью компенсации государственного органа, предоставляемой

лицу - государственному служащему в целях ее практического

осуществления.[11] Или как определяет закон о государственной службе,

государственная должность - должность в федеральных органах государственной

власти, органах государственной власти в субъектах России, в иных

государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией, с

установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий

данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за

исполнение этих обязанностей.[12]

Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который

включает в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть

продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных

разрядов), увольнение со службы.

Государственная служба строится в соответствии с определенными

принципами, то есть с основополагающими началами, определяющими ее

характер. Статья 5 Федерального Закона определяет следующие принципы :

верховенство Конституции и Федеральных Законов над иными нормативными

правовыми актами, должностными инструкциями (принцип законности), приоритет

прав и свобод человека и гражданина и обязанность государственного

служащего соблюдать и защищать их, единство системы государственной власти,

принцип разделения власти на исполнительную, законодательную и судебную,

равный доступ к службе (то есть в независимости от пола, национальности,

социальной принадлежности, убеждений и так далее), обязательность для

государственных служащих решений вышестоящих органов и руководителей

(централизм), принцип единства основных требований к государственной

службе, профессионализм и гласность в ее осуществлении, ответственность за

принимаемые решения, в непартийность и стабильность кадров государственных

служащих.

1.2. Государственная Служба России

в историко-правовом аспекте.

Государственная Служба России начала складываться по мере становления

самой государственности. В Киевской Руси IX - XI веков отдельные функции

или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли

тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих

княжеским двором была зависима, то есть это были не вальные слуги, а холопы

(рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих

отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же

нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в

дружине “первым среди равных” и в данном военном образовании присутствовали

отношения отличающиеся от отношений “службы”.

Активно стала развиваться государственная служба в период образования

Московского централизованного государства с XII по XV века. Именно в этот

период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые

структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности

стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян)

получила за свою службу, как военную так и гражданскую земельный надел на

прокорм.[13] Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за

это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных

привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых

за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных

дьяков.

Формируется принцип местничества, связывающий возможность занятия

государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью.

Вплоть до XII века продолжают развиваться и укрепляться все эти отношения.

В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину

(феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением).

Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в

независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое

число вооруженных людей. Развивается система приказов, как центральных

органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство

инструкциями и предположениями по горизонтали.[14] На местах при воеводах

также создаются специальные аппараты управления.

Таким образом к XVII веку в России развилась приказно - воеводская

система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная

служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги,

родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это

Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские,

а затем царские указы.

Вошествие на престол в 1682 году молодого Петра - I ознаменовало

развитие и укрепление новой системы государственных органов достаточно

радикальные изменения государственного строя в целом. Для проводимых Петром

- I преобразований он заставляет дворянство служить. Правовой статус

дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714

года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном.

Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую

службу и служить за жалование.[15] Логическим продолжением Указа о

единонаследии стал Табель о рангах (1722 г.). Профессиональные качества,

личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по

службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей.

Устанавливались сроки службы в определенных чинах.[16] С достижением чинов

восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с

передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс

чиновник получал личное дворянство. Таким образом принцип выслуги подчинял

принцип родовитости. Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу.

Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и

принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового

государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и

академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка

становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника.

Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в

масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными

законодательными актами : Генеральным регламентом (1720 г.), семь

регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и

направление деятельности отдельных государственных учреждений, Устав

воинский. Кроме того служба регулировалась манифестами, указами царя, а

затем императора.

Во второй половине XVIII века, при Екатерине - II система золоченная

Петром - I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и

ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра

III “О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству” (1762

г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины - II. Ими

дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы.

Таким образом, после Петра - I идет постепенное ослабление, а затем отмена

обязательности государственной службы для основного служивого сословия -

дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX

века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля

России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает

Указ о обязательном экзамене для занятия государственной должности.

Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское

образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением

бюрократии был отменен, тем не менее он вводил новые принципы

государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят

“Устав о службе гражданской”, в 1834 году “Правила о порядке производства в

чины гражданской службы”, в 1845 году вводятся изменения в Табель о

рангах.[17] В течение XIX века утвердились ряд положений, характеризующих

Страницы: 1, 2