Роль бюджетной политики в совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации

Роль бюджетной политики в совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации

Содержание

Введение.. 3

Глава 1. Бюджетная политика как элемент государственного регулирования 7

1.1 Развитие межбюджетных отношений при переходе к рыночной

экономике 7

1.2 Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы. 14

1.3 Общие принципы проведения бюджетной политики в европейских

странах. 25

Глава 2. Бюджетная политика и российские регионы: экономическая ситуация

35

2.1 Экономические условия, сложившиеся в России. 35

2.2 Анализ исполнения доходной и расходной частей бюджета

государства 45

2.3 Существующие методики финансовой помощи регионам 52

Глава 3. Пути и методы совершенствования бюджетной политики и межбюджетных

отношений в условиях рыночной экономики 64

3.1 Основные направления бюджетной политики в России 64

3.2 Реформирвание межбюджетных отношений – важнейшее направление

формирования эффективной экономики 71

Заключение 75

Библиография 80

Приложения …………………………………………………………………………84

Введение

Несмотря на некоторые улучшения в финансово-экономическом положении в

стране и увеличение средств, поступающих из федерального бюджета в бюджеты

субъектов Российской федерации, проблема межбюджетных отношений продолжает

оставаться исключительно актуальной. Отношения федерального центра с

регионами обострились. Поэтому в сложившейся ситуации представляется важным

получить на вопрос: насколько проводимая федеральным правительством

политика в области помощи регионам эффективна, способствует «выравниванию»

бюджетных расходов, стимулирует регионы к «зарабатыванию» средств.

В методике, утвержденной правительством и принятой для расчета доли

регионов в фонде финансовой поддержки (ФФПР) на 1999 год, записано, что

«средства ФФПР (трансферты) распределяются таким образом, чтобы довести

приведенные к сопоставимым условиям среднедушевые бюджетные доходы

субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение трансфертов, до

одного и того же, максимально возможного при планируемом объеме ФФПР

уровня. При этом используется индекс бюджетных расходов (ИБР), который

показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в

расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по

Российской Федерации затратами для обеспечения одного и того же уровня

финансирования бюджетных расходов».

Основной принцип, используемый при определении перечислений из

федерального бюджета, – выравнивание подушевых бюджетных расходов. Однако

трансферты – не единственный источник средств, поступающих в регионы из

федерального бюджета. Средства перечисляются через ссуды, субсидии, прямое

финансирование отдельных направлений деятельности (через отраслевые

министерства). Таким образом, общий объем перераспределяемых средств

достигает значительных размеров, а для некоторых регионов средства,

получаемые из вышестоящих бюджетов, составляют до половины их бюджетных

доходов.

Потоки средств, направляемые в регионы из федерального бюджета,

затрудняют ответ на вопрос о финансовом состоянии самого региона. Если

предположить, что никаких финансовых вливаний нет, то финансовое состояние

региона может быть оценено по тому, сколько собственных доходов имеет

бюджет. Собственные доходы – это налоговые и неналоговые поступления в

региональные бюджеты без дополнительных поступлений извне. В увеличении

этой части доходов региональных бюджетов должно быть заинтересовано и

федеральное и региональное правительства. Именно величина собственных

доходов начнет являться тем показателем, который в большей степени может

характеризовать финансовое благополучие региона.

Финансовая поддержка из федерального бюджета должна, как уже

отмечалось, выравнивать удельные бюджетные расходы, то есть подтягивать

бедные регионы по уровню расходов к среднероссийскому уровню. Очевидно, что

такое выравнивание не должно резко улучшать финансового положения одних

регионов (по отношению к другим), так как в этом случае у региона исчезает

стимул к зарабатыванию средств. Не должно выравнивание приводить и к

ухудшению положения региона (относительно других регионов), так как это

снизит стимулы увеличения собственных доходов, что недопустимо.

Сравнение регионов, ранжированных по собственным доходам, с

ранжированием по расходам выявляет некоторые закономерности. Для

большинства регионов дополнительные средства практически ничего не меняют в

расстановке регионов относительно друг друга (особенно для регионов первых

двух двадцаток). Неожиданности начинаются с регионов со средним и низким

уровнем бюджетных расходов на душу населения. Регионы, имеющие самые низкие

собственные доходы, Кабардино-Балкария, Республика Алтай, Еврейская АО,

Республика Тыва, Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Адыгея, Республика

Бурятия, резко улучшают свое положение. Так, например, удельные расходы в

Кабардино-Балкарии практически равны расходам в Свердловской области,

Республике Алтай – в Московской области, Республике Тыва – в Новгородской

области. Причем продвижение вверх в рейтинге «по расходам» самых

«незарабатывающих» регионов не может быть объяснено тем, что из-за

природных условий в этих регионах индекс бюджетных расходов выше. Вместе с

тем, перемещение этих регионов из замыкающих в центральную часть приводит к

тому, что замыкающими (регионами с самыми низкими удельными расходами)

становятся такие регионы, как Тамбовская, Брянская, Пензенская области.

Таким образом, при всей сложности и запутанности трансфертной политики

и политики федеральной поддержки регионов, на первый план, видимо, выходят

сугубо политические факторы, а вопросы «выравнивания» отодвигаются на

второй план (все республики Северного Кавказа резко улучшают свое

положение). Все это приводит к ухудшению положения ряда регионов, которые

способны зарабатывать.

Очевидно, что существующая система федеральной поддержки регионов не

стимулирует регионы к зарабатыванию средств. Следовательно, необходимо

переходить при распределении средств федерального бюджета от принципа

«выравнивания расходов» к принципам «стимулирования получения собственных

доходов».

В связи с растущей необходимостью реформирования системы межбюджетных

отношений особую важность приобретает изучение роли бюджетной политики в

данном процессе.

Главной целью работы является изучение влияния проводимой бюджетной

политики на отношения между бюджетами всех уровней.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

. рассмотреть сложившуюся экономическую ситуацию в России;

. провести анализ исполнения государственного бюджета;

. рассмотреть методики оказания финансовой помощи регионам;

. указать возможные направления совершенствования бюджетной

политики и межбюдетных отношений.

Теоретической и методологической основой исследования послужили

законодательные и нормативные документы государственных органов Российской

Федерации в области финансовых и экономических отношений, данных

Министерства финансов РФ, Министерства экономики РФ, статистические данные,

материалы монографических работ и текущих публикаций.

Глава 1. Бюджетная политика как элемент государственного регулирования

1.1 Развитие межбюджетных отношений при переходе к рыночной экономике

В настоящее время в новую фазу вступила реформа межбюджетных отношений

на базе создания сбалансированной системы прав и ответственности органов

государственной власти РФ, её субъектов и органов местного самоуправления.

Среди мер по преодолению бюджетного кризиса особое место занимает

упорядочение межбюджетных отношений.

Острой и трудноразрешимой проблемой остается оптимизация

многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет федеральный бюджет,

бюджеты 89 субъектов Федерации и местные бюджеты (городские, сельские,

районные и т.п.).

На практике отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов

Федерации, а также между последними и местными (городскими, районными)

бюджетами расплывчаты и неустойчивы. Противоречия возникают постоянно,

никто толком не знает, какой уровень власти отвечает за расходование

налогов на те или иные цели. Бюджетная система слишком сложна и запутанна.

До 1994 г. нормативы отчислений по основным налогам, оставляемым

территориям, назначались "в индивидуальном порядке". Предпосылки для

перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи

субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной

основе были созданы в 1994 г., когда был организован Фонд финансовой

поддержки регионов (ФФПР) и стали использоваться трансферты. Тем самым была

заложена ныне действующая в России система межбюджетных отношений.

Однако субъективный характер бюджетной политики преодолеть так и не

удалось. Среди причин называют неустраненную возможность нецелевого

использования трансфертов; обилие федеральных программ типа северного

завоза и необеспеченных расходов в бюджетах регионов, покрываемых центром;

использование в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного

1991 г. с последующим доведением их до года, принимаемого за базовый по

доходам.

Система межбюджетных отношений имеет и другие недостатки. В частности,

трансферты из ФФПР определяются с учетом текущих расходов и почти не влияют

на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Расходные

полномочия для каждого уровня бюджетной системы не в полной мере обоснованы

и закреплены. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-

экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ.

Региональные власти не заинтересованы в увеличении налогового потенциала и

росте собственных бюджетных доходов. Недостаточна нормативная база для

обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не способствует

сокращению дотационности бюджетов субъектов, снижению встречных финансовых

потоков.

Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных

отношений с каждым годом становится все более жестким, потому что

усугубляется диспропорция между растущими расходными полномочиями субъектов

Федерации и неизменным долевым объемом доходных источников. В последние

годы снижается удельный вес налогов, переданных в федеральный бюджет. В

1994 г. он составил 37,9%, в 1995 г. - 46,5, в 1996 г. - 48,6, в 1997 г. -

44,4, в первом полугодии 1998 г. - 42,1%. Одновременно сокращались

поступления из федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем

направлениям межбюджетных расчетов (возмещение передачи социальной сферы и

жилья, северный завоз, реализация региональных программ и др.).

Из-за спада производства резко сократились база налогообложения и

доходы бюджетов всех уровней. Расходы бюджетной системы (социальные

гарантии, правоохранительная деятельность, управление и т.п.) становятся

непосильными для слабеющей экономики. Но политические, социальные и иные

соображения не позволяют прекратить финансирование государственных

расходов, не покрываемых доходами. Региональные власти используют любые

возможности для получения финансовой поддержки из федеральной казны.[1]

Интерес усиливается тем, что финансовая поддержка, как правило,

поступает "живыми" деньгами и позволяет выдать зарплату и сделать иные

социальные платежи, которые не реализовать в товарной, зачетной и денежно-

суррогатной формах. Это тем более важно, что в условиях обострившегося

хронического недофинансирования и задержек в исполнении бюджетов активно

использовались неденежные формы зачетов. Так, в 1996 г. доля неденежных

поступлений в налоговых доходах федерального бюджета составила 38,5%, в

1997 г. - 15,4, в 1998 г. - 12,4% (было объявлено о полном прекращении с 1

января 1998 г. практики налоговых зачетов, но в связи с бюджетным кризисом

с июня взаимозачеты возобновились).

Таким образом, формирование системы межбюджетных отношений является на

сегодняшний день необходимым и крайне современным шагом. Концепцией

реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 г. и

на период до 2000 г., утвержденной Постановлением Правительством РФ

23.04.1998 г. (далее по тексту «Концепцией»), предусмотрен целый комплекс

необходимых мероприятий. Программа стабилизации экономики и финансов также

содержит подробный перечень мер по упорядочению межбюджетных отношений, в

числе которых:

. утверждение новой методики распределения финансовой поддержки регионов,

устраняющей субъективизм и обеспечивающей эффективное выравнивание

бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей увеличение сбора

налогов;

. инвентаризация и жесткое регулирование региональных заимствований,

обеспечивающее их целевой и эффективный характер;

. обеспечение прозрачности региональных бюджетов;

. отмена взаимозачетов по бюджетам субъектов Федерации;

. заключение договоров субъектов РФ об обслуживании в органах Федерального

казначейства и проведение через них денег по оплате за энергию и газ

региональных бюджетополучателей;

. консолидация в региональные бюджеты внебюджетных фондов, стимулирование

собственных налоговых усилий через увязку объемов полученных трансфертов

из ФФПР;

. обусловленность представляемых трансфертов, в том числе отказ от

предоставления трансфертов регионам, использующим зачеты, накапливающим

задолженность по заработной плате работникам бюджетных организаций;

. особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий

жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их

бюджетов;

. введение механизма внешнего финансового управления для регионов,

находящихся в состоянии финансового кризиса;

. создание Фонда региональных финансов для стимулирования усилий по

оздоровлению региональных финансов.

Следует также отметить, что принятие нового Бюджетного кодекса РФ

названо данной Программой в числе условий для преодоления финансового

кризиса (БК РФ входит в состав предложенного Правительством антикризисного

пакета нормативных актов) и, несомненно, имеет огромное значение для

нормализации бюджетных отношений в Российской Федерации.[2]

В Концепции расходные полномочия распределены между бюджетами.

Исключительно из федерального бюджета финансируются расходы на федеральные

органы государственной власти, федеральную судебную систему и международную

деятельность в общефедеральных интересах; на оборону, безопасность

государства и конверсию; на фундаментальные исследования и научно-

технический прогресс; на государственную поддержку атомной энергетики,

железнодорожного, воздушного и морского транспорта; на содержание

учреждений в федеральной собственности или ведении федеральных органов

государственной власти; на обслуживание и погашение государственного долга

РФ; на компенсацию внебюджетным фондам выплаты пенсий и пособий,

финансируемых из федерального бюджета; на пополнение государственных

запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного

материального резерва; на реализацию решений федеральных органов, приведших

к увеличению расходов или уменьшению доходов бюджетов других уровней; на

осуществление государственных полномочий, передаваемых на другие уровни

власти; на проведение выборов и референдумов РФ; на федеральные

инвестиционные программы; на финансовую поддержку субъектов Федерации и др.

Исключительно из бюджетов субъектов Федерации финансируются расходы на

органы государственной власти и управления субъектов Федерации; на

формирование их собственности; на международные и внешнеэкономические

связи; на предприятия и организации, находящиеся в ведении органов

государственной власти субъектов РФ; на дорожную сеть регионального

значения; на средства массовой информации субъектов РФ; на обслуживание и

погашение долга субъектов; на проведение выборов и референдумов на их

территории; на региональные целевые программы; на финансовую помощь местным

бюджетам; на осуществление государственных полномочий, передаваемых на

муниципальный уровень; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в

результате принятия органами власти субъектов РФ решений, которые повлекли

увеличение бюджетных расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, и

др.

Исключительно из бюджетов муниципальных образований финансируются

расходы на органы местного самоуправления; на формирование муниципальной

собственности и управление ею; на учреждения образования, здравоохранения,

культуры, физкультуры и спорта, СМИ, находящихся в муниципальной

собственности или ведении органов местного самоуправления; на муниципальные

органы охраны общественного порядка; на муниципальное жилищно-коммунальное

хозяйство; на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог

местного значения; на благоустройство и озеленение территории, утилизацию и

переработку бытовых отходов; на содержание мест захоронения, находящихся в

ведении муниципальных органов; на транспортное обслуживание населения и

муниципальных учреждений; на целевые программы, принимаемые органами

местного самоуправления; на обслуживание и погашение муниципального долга;

на целевое дотирование населения; на проведение муниципальных выборов и

местных референдумов и др.

Совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и

муниципальных образований финансируются расходы на государственную

поддержку отраслей промышленности (кроме атомной энергетики), строительства

и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного

транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; на

правоохранительную деятельность и противопожарную безопасность; на научно-

исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-исследовательские

работы, обеспечивающие научно-технический прогресс; на социальную защиту

населения; на охрану окружающей среды, охрану и воспроизводство природных

ресурсов; на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций

и стихийных бедствий; на рыночную инфраструктуру; на развитие федеративных

и национальных отношений; на средства массовой информации; на финансовую

помощь другим бюджетам и т.д.

В 1998 г. проведена инвентаризация расходных полномочий федерального,

регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных правовых

актов. Согласно Концепции по результатам этой работы в 1999 г. в

федеральном законодательстве, а также в договорах и соглашениях с

субъектами Федерации должно быть конкретизировано разграничение расходов и

бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней.

Субъектам РФ рекомендовано, опираясь на федеральное законодательство и

соглашения с федеральными органами государственной власти законодательно

закрепить расходы за их бюджетами и бюджетами муниципальных образований.

Налоговые доходы следующим образом разграничены в Концепции между

бюджетами разных уровней:

. федеральные налоги - налог на добавленную стоимость, налог на прибыль

(доход), налог на доход от капитала, подоходный налог с физических лиц,

акцизы на минеральное сырье и на отдельные товары и услуги, таможенная

пошлина, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, налог за

пользование недрами, сбор за право пользования объектами животного мира,

водными, биологическими ресурсами, водный и лесной налоги, налог на

воспроизводство минерально-сырьевой базы, экологический налог,

государственная пошлина, федеральные лицензионные сборы. Кроме того,

федеральным законодательством могут вводиться специальные налоговые

режимы в виде вмененного налога, единого налога на предпринимателей,

применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности,

единого налога на сельхозпредприятия;

. региональные налоги (их вправе вводить субъекты Федерации на своей

территории) - налог на имущество предприятий и организаций, дорожный и

транспортный налоги, налог с продаж, налог на игорный бизнес,

региональные лицензионные сборы, налог на недвижимость, заменяющий налог

на имущество предприятий и организаций, налог на имущество физических лиц

и земельный налог. В федеральном законодательстве предусмотрены нормы,

обеспечивающие зачисление основной части поступлений от конкретного

налога в местные бюджеты, а также право органов местного самоуправления

определять (в пределах законодательно установленных ограничений)

налогооблагаемую базу, налоговые ставки и льготы;

. местные налоги (их вправе вводить органы местного самоуправления на

территории муниципального образования) - земельный налог, налог на

имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, налог на

рекламу, местные лицензионные сборы.

Поступления от отдельных федеральных налогов должны распределяться

между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации по единым

базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее

чем на 3 года. Аналогичный срок предусмотрен и для распределения

поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов

Федерации и местными бюджетами на основе базовых (минимальных) нормативов,

закрепленных за бюджетами муниципальных образований.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8