Бюджетное устройство и бюджетный процесс РФ

осуществляется помощь из федерального бюджета путем перечисления

трансфертов, выделения бюджетных ассигнований (подробнее об этом - в

разделе 2.5 настоящей работы).

1.3. Местные бюджеты

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской

Федерации. Ст. 14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования

(местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств,

предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных в предметам

ведения местного самоуправления.

За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительны

расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов,

однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при

которой до 60 % от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании,

уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы

покрываются иногда лишь на 10 % (в муниципальных образованиях Республики

Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской, Липецкой и др. областях)[15] превращает

органы местного самоуправления в постоянных просителей. В конце 1994 г.

собственные доходы бюджетов городов составляли 23,9 %, поселков - 11,9 %,

сельских районов - 11,8 %, сельских поселений - 5,8 %[16]. Очевидно, что

для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить

задачу финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за

последние 5 лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного

бюджета РФ сократилась с 28 % до 21 %, а доля расходов возросла с 29 % до

31 %.[17]

Из общих расходов бюджетов всех уровней сегодня приходится: 42 % всех

расходов на социальную политику, 57 % - на здравоохранение и физкультуру,

42 % - на культуру и искусство, 66 % - на жилищно-коммунальное хозяйство,

67 % - на образование.[18] Таким образом, важнейшие направления

государственной политики финансируются не с федерального, а с местного

уровня. В качестве одной из мер ля решения вопроса бюджетного обеспечения

местных бюджетов в РФ принят закон «О финансовых основах местного

самоуправления в Российской Федерации», установивший единую методологию

формирования местных бюджетов для всех субъектов РФ. Однако без закрепления

за местными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающих потребностям

бюджетов муниципальных образований, проблему решить невозможно (в настоящее

время БК РФ - ст. 60 -закрепил за местными бюджетами в полном размере

только государственную пошлину и местные налоги и сборы). В качестве

иллюстрации приведем выдержку из Закона РТ «О бюджетной системе Республики

Татарстан на 1998 год» (ст. 19):

«В 1998 году передать в бюджеты районов и городов:

. налог на прибыль (доход) предприятий и организаций в размере 22 % от

налогооблагаемой прибыли, кроме:

Альметьевского района и города - 5 %, Бавлинского района и города - 21 %,

Заинского района и города - 20 %, Сармановского района - 13 %,

Тукаевского района - 9 %, г. Нижнекамска - 11 %;

. подоходный налог с физических лиц, удерживаемый предприятиями,

учреждениями и организациями по ставке 11 %, кроме:

Альметьевского района и города - 74 %, Заинского района и города - 70 %;

. налог на имущество предприятий в размере 100 %, кроме:

Альметьевского района и города - 11 %, Заинского района и города -

50 %, Сармановского района - 67 %, Тукаевского района - 9 %, г.

Нижнекамска - 28 %.

Для финансирования капитальных вложений на территории г. Набережные

Челны в сумме 83 000 тыс. рублей и содержания объектов социальной сферы

передать в бюджет г. Набережные Челны 50 % налога на добавленную стоимость

на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на

территории г. Набережные Челны.

Для финансирования капитальных вложений на территории г. Казани в сумме

243 000 тыс. рублей передать в бюджет г. Казани 14 % налога на добавленную

стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые,

оказываемые) на территории г. Казани.»

Статья 21 того же закона устанавливает размер финансовой помощи районам

и городам (дотации), производимой из бюджета Республики Татарстан:

1 251 664 тыс. руб. (почти 10 % всех расходов бюджета РТ).

Содержание этих статей является следствием общероссийской политики в

области финансирования местных бюджетов: финансирование производится за

счет перераспределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы,

а не путем разграничения между уровнями самих доходов. Показательно в этом

отношении звучит выступление Премьер-министра Республики Татарстан: «На

местах должны приниматься адекватные меры, направленные на полное

поступление в бюджет обязательных платежей. ... Для того, чтобы

стимулировать такую работу, объемы финансирования из республиканского

бюджета должны быть пропорциональны объему сбора доходов на уровне каждого

района и города».[19]

Очевидно, что в том случае, если бы органы местного самоуправления

собирали платежи не в вышестоящий, а в свой, местный бюджет, проблем со

стимулированием их работы и необходимости их дотирования было бы гораздо

меньше. Только в том случае, если будет проведено разграничение доходов,

если за местными бюджетами будут закреплены реальные размеры доходов, можно

говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России.

1.4. Внебюджетные фонды

Государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования

денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов

Российской Федерации. Государственные внебюджетные фонды предназначены для

реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение,

социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану

здоровья и медицинскую помощь и имеют строгое целевой назначение. Расходы и

доходы (бюджет) государственных внебюджетных фондов утверждаются

законодательными (представительными) органами в форме закона (решения)

аналогично закону (решению) об утверждении государственного бюджета.

Формируются государственные внебюджетные фонды в основном за счет

обязательных отчислений, уплачиваемых юридическими и физическими лицами.

Средства государственных внебюджетных фондов находятся в государственной

собственности.

Ранее (до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации внебюджетные

фонды не включались в бюджетную систему РФ, являясь самостоятельным

элементом российской финансовой системы (общегосударственные финансы). С

принятием БК РФ федеральные внебюджетные фонды были включены в первый

уровень бюджетной системы, фонды субъектов Федерации - во второй. В

настоящее время принципы формирования, расходования, управления

внебюджетными фондами регламентируются БК РФ; порядок составления,

утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления и

утверждения отчетов об их исполнении регулируется нормами бюджетного

процесса РФ. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов

осуществляется Федеральным казначейством Российской Федерации.

БК РФ включает в число государственных внебюджетных фондов РФ:

. Пенсионный фонд Российской Федерации;

. Фонд социального страхования Российской Федерации;

. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

. Государственный фонд занятости населения Российской Федерации,

следовательно, целевые федеральные бюджетные фонды, средства которых

консолидируются в федеральном бюджете - на 1998 год это:

. Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;

. Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

. Государственный фонд борьбы с преступностью;

. Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

. Фонд развития Федеральной пограничной службы Российской Федерации;

. Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

. Фонд развития таможенной системы Российской Федерации;

. Федеральный фонд Государственной налоговой службы и Федеральной службы

налоговой полиции Российской Федерации,

новым законодательством не включаются в состав государственных внебюджетных

фондов. Причина состоит в том, что в настоящее время средства большинства

целевых фондов консолидируются в бюджет и сами фонды утрачивают

самостоятельность. Например, Постановлением КМ РТ от 26.11.97 № 850 «О

формировании департамента по управлению целевыми (внебюджетными) фондами

при Министерстве финансов Республики Татарстан» Министерство финансов РТ

признано правопреемником Экологического фонда, Фонда НИОКР, Фонда

воспроизводства запасов минеральных ресурсов и повышения эффективности

добычи полезных ископаемых РТ, Республиканской больничной кассы, Фонда

газификации, Фонда безопасности дорожного движения УГАИ МВД, Фонда

приватизации РТ в связи с их консолидацией в республиканском бюджете РТ.

Таким образом, реформирование системы внебюджетных фондов РФ идет в

двух направлениях: часть внебюджетных фондов утрачивают свою

самостоятельность, их средства включаются в состав бюджета, а сами фонды

передаются в состав финансовых органов, вторая часть фондов сохраняет

юридическую самостоятельность, но включается в состав бюджетной системы

Российской Федерации. Таким образом происходит процесс централизации

финансовых средств в руках государства, устраняется излишняя

полицентричность финансовой системы.

1.5. Межбюджетные отношения - современная ситуация, проблемы и пути их

решения

В послании Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на 1999

год» поставлена задача, чтобы уже в 1999 году в новую фазу вступила реформа

межбюджетных отношений на базе создания сбалансированной системы прав и

ответственности органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов

местного самоуправления. Программа стабилизации экономики и финансов,

одобренная на расширенном заседании Правительства РФ 23.06.98, среди мер по

преодолению бюджетного кризиса также особо выделяет упорядочение

межбюджетных отношений, что свидетельствует о большой важности этой

проблемы.

Российская модель бюджетного федерализма опирается на конституционно

декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее

субъектами и муниципальными образованиями и исходит из законодательно

установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в

государстве налогов. В ее рамках используется механизм бюджетного

выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам Федерации. Однако

заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий

по критерию «бюджетной обеспеченности»[20], предполагающие сближение

уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов на

практике столкнулись с рядом проблем, основная из которых - проблема

сравнительной оценки уровней социально-экономического развития регионов и

определения объемов финансовой помощи региону. Если в 1991-1993 г.г.

осуществлялось индивидуальное согласование объемов финансовой поддержки тех

или иных регионов, то с 1994 г. была предпринята попытка перейти к единым

правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных

критериев и расчетов. Данные о масштабах финансовой поддержки приведены в

таблице.

Объем и структура финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации

из федерального бюджета в 1992 - 1997 г.г. (в % к ВВП) [21]

| |Индивидуальные |Единые правила распределения |

| |согласования |финансовой помощи |

| |1992 г.|1993 г.|1994 г.|1995 г.|1996 г.|1997 г.|

| | | | | | |(январь|

| | | | | | |-сентяб|

| | | | | | |рь) |

|Субвенции |0,79 |0,69 |0,42 |0,12 |0,12 |0,04 |

|Трансферты |0,00 |0,00 |0,36 |0,86 |0,68 |0,87 |

|Трансферты за счет |0,00 |0,00 |0,00 |0,31 |0,36 |0,34 |

|НДС | | | | | | |

|Средства, |0,61 |1,95 |2,54 |0,42 |0,81 |0,16 |

|переданные по | | | | | | |

|взаимным расчетам | | | | | | |

|Ссуды за вычетом |0,09 |0,03 |0,02 |0,00 |0,23 |0,27 |

|погашения | | | | | | |

|Недоперечислено |0,00 |0,00 |0,00 |0,02 |0,05 |0,00 |

|отчислений из | | | | | | |

|бюджетов субъектов | | | | | | |

|РФ в целевые | | | | | | |

|бюджетные фонды | | | | | | |

|Всего |1,49 |2,68 |3,33 |1,72 |2,24 |1,70 |

Переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи

регионам к единым правилам ее определения и распределения позволили

заменить большую часть дотаций, ранее утверждаемых в абсолютных суммах,

трансфертами, исчисляемыми на основе утверждаемых процентных долей

субъектов РФ в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР). Эти доли

определяются по единой для всех регионов формуле, а фактические трансферты

перечисляются субъектам РФ исходя из фактически поступивших средств в ФФПР

образуемый в составе федерального бюджета по утверждаемому ежегодно

проценту отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет.

В составе бюджета 1998 г. впервые выделен раздел «Финансовая помощь

бюджетам других уровней». Общий объем расходов на эти цели составляет 45,6

млрд. руб., из них 39,2 млрд. руб. - ФФПР. Формирование финансовой базы

взаимоотношений РФ и субъектов РФ строится по двум каналам: через

отчисления от федеральных налогов и прямыми расчетами.

Однако процесс реформирования оказался незавершенным. В распределение

ФФПР ежегодно вносились коррективы, которые были непоследовательны и

вносили значительную долю субъективизма. Так, отклонения от определенных по

методике долей субъектов в ФФПР по бюджету 1997 г. составили в сторону

увеличения по 52 регионам, в строну уменьшения - по 29 регионам. При этом

количество территорий-доноров сократилось с 12 до 8. Аналогично по закону о

бюджете на 1998 г. с сокращением были утверждены доли в ФФПР по 37

регионам, с увеличением - по 39, а количество доноров уменьшилось с 16 до

13. Таким образом, острота противоречий по бюджетным вопросам между центром

и субъектами РФ, как и последних с органами местного самоуправления, не

снижается. Среди причин можно выделить следующие:[22]

. существует большой разрыв между потребностями регионов в финансовой

помощи и возможностях федерального бюджета для ее оказания: при расчетах

трансфертов на т.г. сумма недостающих регионам средств составила 120

млрд. руб., а размер ФФПР - 39,2 млрд. руб.;

. в тоже время, отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей

регионов. Действующая методика определения трансфертов предусматривает

ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов регионов по отчету

1991 г. применительно к условиям прогнозного года. При этом используются

единые для всех регионов индексы-дефляторы, а также определяемые на

основе прямого счета дополнительные виды бюджетных расходов регионов.

Полученные таким образом результаты имеют весьма отдаленное отношение к

реальной потребности регионов в финансовых ресурсах, структуре реальных

расходов. Например, расчетные расходы на 1998 г. по 35 регионам превышают

их фактические бюджетные расходы 1996 г. в 1,3-2 раза, т.е. являются

заведомо нереальными.[23]

. межбюджетные отношения Федерации и ее субъектов, по существу, остаются

индивидуализированными. Отсутствие четкой правовой базы, запутанность и

субъективизм процедур распределения финансовой помощи, слабая

экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания являются

источником постоянных конфликтов между федеральным центром и регионами.

Очевидные проявления бюджетной асимметрии - соглашения по налоговым и

бюджетным вопросам, дифференциация нормативов отчислений от федеральных

налогов, выборочное финансирование региональных программ;

. предоставление регионам финансовых ресурсов никак не увязано с

выполнением региональными властями требований государственной

экономической политики;

. большая часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по

неформализованным каналам, без предварительного распределения в

федеральном бюджете. По итогам 1996 г. доля трансфертов ФФПР в общем

объеме финансовой помощи регионам составила 47 %. Объем ФФПР

(26,8 трлн. руб.) оказался практически равен величине средств,

перечисленных в регионы в порядке взаимных расчетов (24,3 трлн. руб.).

Кроме того, в течение 1996 г. субъекты РФ получили из федерального

бюджета ссуд на 10,4 трлн. руб., половина которых на конец бюджетного

года осталась непогашенной.

. в настоящее время налоговая база регионов фактически считается методом

«от достигнутого», что не стимулирует развитие собственной налоговой базы

на местах и наращивание собственных налоговых усилий регионального

руководства. Отчетные данные о собранных регионом налогах ежегодно

пересчитываются по неформализованной методике применительно к условиям

следующего бюджетного года. Как следствие, в настоящее время субъекты

Федерации заинтересованы не в повышении собираемости налогов, а в

сокрытии налоговой базы (в частности, в разного рода внебюджетных фондах)

и «выбивании» у центра дополнительной финансовой помощи.

Наряду с указанными факторами большое влияние на обострение

противоречий между центром и регионами оказывает практика принятия

федеральных законов, влекущих увеличение расходов или снижение доходов

бюджетов субъектов Федерации без определения источников финансирования.

Таким образом, реформирование системы межбюджетных отношений является

на сегодняшний день необходимым и крайне своевременным шагом. Концепцией

реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 г. и

на период до 2001 г., одобренной Правительством РФ 23.04.98, предусмотрен

целый комплекс необходимых мероприятий. Программа стабилизации экономики и

финансов также содержит подробный перечень мер по упорядочению межбюджетных

отношений, в числе которых:

. утверждение новой методики распределения финансовой поддержки регионов,

устраняющей субъективизм и обеспечивающей эффективное выравнивание

бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей увеличение сбора

налогов;

. инвентаризация и жесткое регулирование региональных заимствований,

обеспечивающее их целевой и эффективный характер;

. обеспечение прозрачности региональных бюджетов;

. отмена взаимозачетов по бюджетам субъектов Федерации;

. заключение договоров субъектов РФ об обслуживании в органах федерального

казначейства и проведение через них денег по оплате а энергию и газ

региональных бюджетополучателей;

. консолидация в региональные бюджеты внебюджетных фондов, стимулирование

собственных налоговых усилий через увязку объемов полученных трансфертов

из ФФПР;

. обусловленность представляемых трансфертов, в том числе отказ от

предоставления трансфертов регионам, использующим зачеты, накапливающим

задолженность по заработной плате работникам бюджетных организаций;

. особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий

жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их

бюджетов;

. введение механизма внешнего финансового управления для регионов,

находящихся в состоянии финансового кризиса;

. создание Фонда региональных финансов для стимулирования усилий по

оздоровлению региональных финансов.

Следует также отметить, что принятие нового Бюджетного кодекса

Российской Федерации названо данной Программой в числе условий для

преодоления финансового кризиса (БК РФ входит в состав предложенного

Правительством антикризисного пакета нормативных актов) и, несомненно,

имеет огромное значение для нормализации бюджетных отношений в Российской

Федерации.

3. Бюджетный процесс и его стадии

1. Бюджетное планирование и бюджетный процесс

Бюджетное планирование - важнейшая составная часть финансового

планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства. Его

экономическая сущность заключается в централизованном распределении и

перераспределении стоимости общественного продукта и национального дохода

между звеньями финансовой системы на основе государственной социально-

экономической программы развития страны в процессе становления и исполнения

бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня. Бюджетное планирование

осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти и

включает в себя бюджетный процесс, его нормативно-правовую базу и

организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления

бюджетов государства. [24] В качестве принципов бюджетного планирования

выделяют, в частности, единство правового регулирования, непрерывность

планирования годового бюджета, балансовый метод и др.

Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов

государственной власти, органов местного самоуправления и участников

бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджеты,

проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и

исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также

по контролю за их исполнением (ст. 6 БК РФ). Бюджетный процесс включает в

себя 4 стадии бюджетной деятельности:

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5