Госбюджет, дефицит бюджета

законодавче закріпити її за ними. Законодавство вже заклало принципи

самостійності у складання бюджетів усіх рівнів, але вони ще не зміцнені

економічним механізмом, а тому не працюють.

У зв'язку з цим для створення чіткої системи формування бюджетів усіх

рівнів, на наш погляд, необхідно чітко розподілити доходи між усіма

ланками бюджетної системи, тобто мати визначену законом доходну базу, а

стосунки між державним і .місцевими бюджетами будувати з урахуванням умов

соціально-економічного розпитку регіонів. Такої мети можна досягти,

спрямовуючи 100% податку на прибуток підприємств і організацій усіх форм

власності та деякі інші податки (наприклад, податок на майно/ до місцевих

бюджетів).

Проблема бюджетного вирівнювання останнім часом вийшла за межі теорії.

Тепер вона нерозривної пов'язана із практичними заходами щодо реалізації

в Україні принципу "відносної" самостійності бюджетів усіх рівнів, із

міжбюджетним перерозподілом фінансових ресурсів. Без нього неможливо

обійтися, оскільки фінансові ресурси деяких місцевих органів влади в силу

історичних та інших причин не можуть забезпечити реалізацію цими органами

владних повноважень. Вийти з цього становища можна, надавши цим регіонам

необхідної допомоги через перерозподіл коштів, виробивши для цього

раціональні основи і механізми.

Сучасна система розподілу бюджетних коштів між різними рівнями

управління має орієнтуватися на вирішення обопільного завдання -

досягнення збалансованості бюджетів і по "вертикалі", і по "горизонталі".

По "вертикалі" треба усунути невідповідності між видатками місцевих

бюджетів і надходженнями, закріпленими за даним бюджетним рівнем, Таку

незбалансованість повністю подолати без "зовнішньої" корекції нереально:

абсолютно податковий потенціал і об'єктивні потреби даної території

практично не збігаються. Тому органи державної влади, маючи більші

можливості економічного регулювання й обсяг податкових надходжень, можуть

і повинні компенсувати дисбаланс місцевих бюджетів, спрямовуючи на доходи

якусь частину коштів, що акумулюються на рівні Державного бюджету. Однак

і тоді, коли податкових надходжень і субсидій досить для фінансування

спільних видатків місцевих бюджетів, лишається завдання збалансування по

"горизонталі". Справа в тому, що в межах самих місцевих бюджетів можуть

бути неоднакові бюджетні можливості адміністративних одиниць, які

охоплюють значний регіон /переважно східні області України/. Інакше

кажучи, в його межах також є свої багаті і бідні території, у зв'язку з

чим і на цьому рівні /"горизонтальному"/ . необхідна фінансова допомога

"згори".

Однак не слід забувати, що чинний механізм фінансової допомоги реально

сформувався на базі централізму, який характеризував єдину бюджетну

систему колишнього СРСР, перед якою ставилася мета неодмінного

забезпечення збалансування доходів і видатків кожної ланки бюджетної

системи. Ця мета культивувала ідею утримання, придушувала ініціативу

нижчих органів влади у пошуках додаткових фінансових ресурсів.

Зараз у Україні використовуються методи, які забезпечують збалансування

нижчих бюджетів: субвенції /безповоротне цільове фінансування видатків

нижчих бюджетів за рахунок вищих/, дотації /безповоротне надання коштів

для відшкодування дефіциту нижчого бюджету/; взаємозаліки /виділення

коштів нижчим бюджетам на відшкодування видатків, пов'язаних із передачею

їм видаткових функцій згідно з рішенням центральних органів влади /;

позики з вищих бюджетів.

Найсерйозніший недолік чинного механізму бюджетного субсидування в

тому, що застосовуються не взаємозв'язані, а різноманітні і до того ж не

регламентовані відповідними нормами форми перерозподілу бюджетних коштів.

Тому сфера чинності кожної з названих чотирьох форм, їх поєднання,

конкретні розміри фінансових ресурсів, які перерозподіляються, щоразу

визначаються по-різному, індивідуально. В результаті вплив цих методів

призводить до адміністрування і суб'єктивізму при прийнятті конкретних

рішень.

Отже, необхідно виробити єдині критерії організації всіх видів

фінансової допомоги, максимально реалізувати потенціал їх

цілеспрямованого впливу на економіку регіону. Фінансову допомогу регіонам

треба надавати так, щоб спонукати органи державної влади на місцях

розширювати власну доходну базу, розвивати інвестиційну активність,

структурно перебудовувати економіку регіонів.

ОСОБЛИВОСТІ ЗБАЛАНСУВАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

Збалансування річних бюджетів належить до ключових проблем бюджетної

системи. Згідно із ст.21'3акону України "Про бюджетну систему України",

"збалансованість бюджетів, які входять до складу бюджетної системи України,

є необхідною умовою фінансово-бюджетної політики". Відповідні правові

рішення з цього питання не тільки забезпечують чітке й ефективне

функціонування бюджетної системи, але й визначають фактичні можливості

діяльності різних органів влади. В найзагальніших рисах під

"збалансуванням" необхідно розуміти забезпечення рівноваги. В свою чергу,

термін "бюджетна рівновага" означає, що бюджетні видатки покриваються

бюджетними доходами. Якщо бюджетні видатки перевищують доходи, то це

значить, що існує бюджетний дефіцит. У цьому випадку рівноваги немає. Якщо

ж доходи вищі від податків, існує профіцит бюджету, або бюджетний надлишок.

Однак цього разу можна сказати, що бюджет відзначається відсутністю

рівноваги. Отже, стан бюджетної рівноваги не означає тільки рівновагу в

арифметичному розумінні, тобто коли доходи дорівнюють видаткам. Бюджет

знаходиться у стані рівноваги як тоді, коли доходи дорівнюють видаткам, так

і тоді, коли доходи вищі від видатків. Іншими словами, бюджетної рівноваги

немає тільки тоді, коли видатки перевищують доходи, тобто має місце

існування бюджетного дефіциту. Це стосується і місцевих бюджетів. Принцип

їх збалансованості завжди мав велике значення. Він відображається в

багатьох правових документах.

Доходна та видаткова частини місцевих бюджетів визначаються в основному

затверджуваними парламентом нормами. Це означає, що державні органи

створюють систему місцевих бюджетів, основною умовою існування якої має

бути гармонія між доходною та видатковою сторонами місцевих бюджетів, тобто

рівновага. Передача обов'язків і відповідальності місцевим органам влади

має супроводжуватися забезпеченням цих органів відповідними фінансовими

ресурсами. З правової точки зору про відповідність між зв'язками та

фінансовими ресурсами можна говорити тоді, коли обов'язки супроводжуються

правами та компетенціями на використання джерел доходів. Ці компетенції

можуть визначатися по-різному - від прав на використання ресурсів до

нормативних компетенцій, тобто прав щодо встановлення податків. Місцеві

органи влади повинні мати юридичне закріплені джерела доходів, достатні для

покриття обов'язкових видатків. Це, звичайно, не означає, що місцеві органи

влади можуть мати можливість виконувати тільки обов’язкові функції. Може

бути ситуація, за якої місцеві органи влади мають на своїх рахунках

необхідні фінансові кошти, але не мають відповідних прав щодо їх

використання. Існує небезпека, що чіткий розподіл обов'язків і ресурсів

зменшить самостійність місцевих органів влади. Однак така небезпека не

означає зв'язку між збалансованим бюджетом та недостатньою самостійністю.

Збалансована система доходів і видатків має забезпечувати відповідний

рівень самостійності місцевих органів влади як у видатковій, так і в

доходній частині.

Закладання в українському законодавстві принципів збалансованості

місцевих бюджетів було спричинено загальною складною фінансовою ситуацією

та інфляцією. Приводом цього було також побоювання, що при набутті значної

відносної самостійності місцеві органи перевищать власні доходи і це стане

зайвим тягарем для надто дефіцитного бюджету держави. Частково з такими

думками можна погодитись. Однак за відсутності протягом років достатніх

власних місцевих доходів прийняте положення фактично обмежувало

самостійність регіонів, змушуючи їх скорочувати видатки. 'Цю ситуацію не

можна вважати за правильну. В багатьох випадках намір самостійності

місцевих органів влади може залишитися лише декларативним, підкреслюючи

також теоретично визнану регіональну самостійність територіального

планування.

В міру розвитку вітчизняної системи місцевої влади необхідно давати

оцінку взаємовідносинам між органами місцевого самоврядування, регіонами та

урядом. Така оцінка має стосуватися впливу зазначених взаємовідносин на

можливості участі у співпраці за умов глобалізації світової економіки. У

ситуації обмеженості публічних бюджетів уряд може відмовитися від деяких

програм з метою збалансування бюджету держави. Постає ряд питань. Чи

повинні міоцені органи влади у відповідь на такі обмеження також

призупинити діяльність у цих сферах? Якщо ні, то яким способом має

фінансуватися місцева сфера послуг" Чи нові обов'язки мають передаватися

від уряду місцевим органам влади разом із додатковою фінансовою підтримкою

у вигляді дотації або нових джерел доходів? До якого рівня уряд має

втручатися у розбіжності, які виникають з неправильного закріплення

компетенцій у галузі видатків і з різного податкового потенціалу?

Під час пошуку відповідей на ці питання необхідно пам'ятати про певні

засади, якими треба керуватися. Основне питання, яке виникає в дискусіях

про місцеві податки та доходи місцевих бюджетів, - чи повинні особи, які

користуються публічними послугами та майном в міру своїх можливостей за них

платити? Коли люди можуть користуватися майном чи послугами за цінами,

нижчими від їх вартості, ними користуються у більших обсягах, ніж тоді,

коли ціни вищі. Якщо особи, які послуговуються публічним секторам, не

зобов’язані за них платити, то на такі програми необхідно виділяти надто

багато коштів за рахунок інших. Це спричиняє марнотратство обмежених

засобів та створює ситуацію, коли особи, які користуються послугами,

субсидуються тими, хто ними послуговує. Така ситуація видається

несправедливою. З вимоги, щоб ті, хто користується послугами, платили за

них, випливає кілька правил. Зокрема залежно від рівня відповідальності

органів місцевої влади за надання послуг вони повинні мати доступ до

диференційованих джерел доходів, щоб мати більші можливості пов'язувати

пропоновані послуги із податками, що стягуються в даному регіоні.

Щодо проектів, доходи з яких надійдуть тільки в майбутньому, відповідним

способом фінансування є боргові зобов'язання. В іншому випадку теперішні

платники податків субсидують майбутніх користувачів послугами, через що

зменшуються і ефективність, і справедливість, оскільки доходи мають

випереджати видатки з метою збору відповідно великих фондів для початку

інвестиції. Тим більше строк сплати боргу має відповідати, наскільки це

можливо, строкам надходження доходів з даної інвестиції. Борг є тимчасовим

і неостаточним джерелом фінансування і, нарешті, пін має бути сплачений.

Цей принцип мінімізує субсидування майбутніх користувачів теперішніми

платниками податків, виконуючи тим самим одночасно вимоги ефективності та

справедливості.

За умови, що місцеві органи влади повинні мати у своєму розпорядженні

гарантовані законом ресурси для виконання своїх обов'язків (такі або схожі

обов'язки існують в регіонах з диференційованим рівнем економічного

розвитку), треба прийняти тезу про необхідність вирівнювання фінансово-

економічних можливостей регіонів країни. Якщо видатки в межах регіону, що

надає послуги, та обсяг доходів неможливо врівноважити, координуючу роль

можуть виконувати відповідні дотації. З метою забезпечення ефективності та

справедливості це мають бути конкретні та доповнюючі дотації з урахуванням

поділу коштів між рівнями влади відповідно до їх часток у доходах. Однак

забезпечення ресурсами для ліквідації диспропорції В економічному розвитку

та рівні життя не повинно зменшувати прагнення місцевих органів влади до

економії видатків і заходів до пошуку нових і збільшення продуктивності

існуючих джерел доходів. Збільшення ресурсів як результат діяльності

місцевих органів влади ніколи не повинно призводити до автоматичного їх

передавання вищому рівню або до зменшення дотацій чи субвенцій.

Все це стосується збалансованості місцевих бюджетів. Крім структури

доходної та видаткової сторін бюджету та прав місцевих органів влади у цій

сфері, важливе значення мають питання процедури збалансування місцевих

бюджетів, тому що правила складання та затвердження бюджету та інші суттєві

норми визначають, хто і в якому обсязі затверджуватиме квоти доходів і

видатки місцевого бюджету. Крім компетенції, неабияке значення тут має

послідовність затвердження, тобто питання процедури. З огляду на принцип

самоврядування найкращим є рішення, за якого органи держави заздалегідь

затверджують обсяги дотацій і субвенцій, а місцеві органи влади, маючи

певні права у встановленні ставок окремих податків і визначенні обсягу

видатків, остаточно затверджують доходну та видаткову частини бюджету.

Таким чином. акт затвердження місцевого бюджету набуває реального значення.

Розуміючі: необхідність певних обмежень свободи діяльності місцевих органів

влади, слід зазначити, що значення затвердження місцевих бюджетів залежить

від того, чи мають місцеві органи влади права і які вони у визначенні

доходної та видаткової сторін бюджету.

Узагальнюючи положення, що стосуються рівноваги місцевих бюджетів,

необхідно відзначити, що системою, в якій обов'язкам мають відповідати

ресурси, тобто потенційними видаткам - доходи місцевих бюджетів, повинні

керуватися саме фінансові органи держави. Така система повинна передбачати

конкретно визначений обсяг самостійності місцевих органів влади і

стимулювати ефективність діяльності цих органів. Однак право остаточного

затвердження квот доходів і видатків має залишатися на місцевому рівні.

АНАЛІЗ МІЖБІОДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ

(НА ПРИКЛАДІ ЧЕРНІВЕЦЬКОЇ ОБЛАСТІ)

Розвиток економіки України протягом останніх років призвів, зокрема, до

глибокої розладнаності системи (фінансів, у тому числі загострення проблем

бюджетної політики. Ці проблеми посилюються навіть через те, що істотним

моментом соціальної політики стають її децентралізація і роздержавлення,

які передбачають, що основний обсяг соціальних витрат дедалі більшою мірою

переноситься на місцевий і регіональний рівні. І це відбувається тоді, коли

фактично місцеві й регіональні органи самоврядування обмежені у своїх

владних правах, позбавлені можливості вести будь-яку власну фінансову, в

тому числі й бюджетну, політику, оскільки ще не відмерли методи колишньої

командно-адміністративної системи, а з ними і порядок формування та

використання бюджетів усіх рівнів.

Цей висновок підтверджує й аналіз взаємовідносин різних ланок бюджетної

системи на прикладі Чернівецької області.

Передусім, бюджетні взаємовідносини грунтуються на розподілі згідно з

чинним законодавством конкретних доходів і видатків між різними ланками

бюджетної системи. У практичному використанні структура розмежування

доходів і видатків між обласним та місцевими бюджетами краю виглядає

наступним чином /табл. 5/

Таблиця 5. Структура розмежування доходів та видатків між обласним та

місцевими бюджетами Чернівецької області протягом 1992-1995

років, %

|Рік |Питома вага місцевих |Питома вага обласного|

| |бюджетів |бюджету |

| |у доходах |у видатках|у доходах |у видатках|

|1 |2 |3 |4 |5 |

|1992 |43,7 |61,6 |56,3 |38,4 |

|1993 |59,1 |65,9 |40,9 |43,1 |

|1994 |67,3 |65.6 |32,7 |34,4 |

|1995 |63,1 |63,1 |36,9 |36,9 |

Отже, починаючи з 1992 року спостерігається повільне зростання питомої

ваги як доходів, так і видатків районних бюджетів і бюджету м. Чернівці,

які до сьогодні фінансували майже дві третини /63,1%/ усіх бюджетних

установ і заходів. Цей факт пояснюється підвищенням ролі місцевих органів

самоврядування, про що вище згадано. Підтвердженням сказаного є й те, що ще

в 1992 році питома вага місцевих бюджетів у доходах дорівнювала 43,7%, а у

видатках - 61,6% /тобто вони отримували коштів менше, ніж віддавали/, а вже

в 1994 році питома вага їх доходної частини /67,3%/ перевищила таку

видаткової /65,6%/.

Доходи бюджетів кожного рівня згідно з методологією бюджетного

регулювання поділяються на регулюючі га закріплені, їх склад не є

постійним, він змінюється за роками, проте можна зазначити, що перелік

регулюючих доходів для місцевих бюджетні невеликий і в основному стабільний

протягом останніх років. Він включає податок на прибуток /або доходи/

підприємств, установ та організацій, прибутковий податок з громадян,

податок на додану вартість, акцизний збір /в 1993 році як регулюючий доход

використовувалася також плата за землю /.

Відповідно до законодавчих документів бюджет Чернівецької області

отримував регулюючі доходи /у процентному вираженні/ в наступних розмірах

/табл.6/.

Таблиця 6. Розмір відрахувань від регулюючих доходів до бюджету

Чернівецької області в 1992-1995 роках, %

| |Роки |

| |1992 |1993 |1994 |1995 |

|Податок на прибуток|100 |100 |50 |70 |

|/доходи/ | | | | |

|підприємств, | | | | |

|установ та | | | | |

|організацій | | | | |

|Прибутковий податок|100 |100 |50 |50 |

|з громадян | | | | |

|Податок на додану |93,6 |100 |20 |100 |

|вартість | | | | |

|Акцизний збір |100 |100 |20 |20 |

|Плата за землю |- |40 |- |- |

З наведених даних видно, що бюджет Чернівецької області у 1992 і 1993

роках поповнювався регулюючими доходами майже на 100%. Такий розмір

відрахувань пояснюється складними природними та екологічними умовами, що

склалися на Буковині, а також тим, що більшість підприємств області /значна

частина яких донедавна працювала на військово-промисловий комплекс/ не

функціонує, а отже, не здійснює платежів до бюджету. В той самий час

Буковина характеризується як регіон з надлишковими трудовими ресурсами, що

призводить до значних бюджетних витрат /на соціальний захист населення,

освіту, охорону здоров'я,соціально-культурні заходи і т.д/.

Внаслідок перерозподілу регулюючі доходи надходили до Чернівецького

міського бюджету в наступних розмірах /табл.7/

Згідно з даними таблиці можна стверджувати, що доходна частина бюджету

м. Чернівці тільки в 1993 році значно поповнилася за рахунок регулюючих

платежів, що позитивно вплинуло на фінансовий стан міста /на відміну від

інших років міський бюджет було затверджено і виконано без дефіциту, при

цьому він також не отримував жодних допомог з бюджету вищого рівня /.

Низький рівень процентних відрахувань від податку на прибуток /доходи/, ПДВ

та прибуткового податку з громадян у 1992, 1994 і 1995 роках зумовив

ускладнення у фінансуванні бюджетних установ і заходів. Ця обставина

посилюється тим, то протягом довгого часу регулюючі платежі займають вагому

частку у доходах міського бюджету. При цьому можна з упевненістю

стверджувати, що й надалі вони відіграватимуть важливу роль у формуванні

доходів місцевих бюджетів, а отже, від справедливості, виваженості,

врахування усіх місцевих чинників законодавцями і Кабінетом Міністрів

України /тобто від суб'єктивних, а не об'єктивних фактів/ багато в чому

залежатиме те, як фінансуватимуться заплановані низовими ланками бюджетної

системи видатки.

Таблиця 7. Розмір відрахувань від регулюючих доходів до бюджету

м. Чернівці в 1992-1995 роках, %

|. Назва платежу |Роки |

| |1992 |1993 |1994 |1995 |

|Прибутковий податок з |50 |50 |20 |50 |

|громадян | | | | |

|Податок на прибуток |60 |100 |10 |50 |

|/доходи/ підприємств, | | | | |

|установ та організацій | | | | |

|Податок на додану |10 |17 |10 |30 |

|вартість | | | | |

|Акцизний збір |100 |90 |10 |20 |

Однак власні і регулюючі доходи місцевих бюджетів області не вирішували

повністю проблему бюджетної забезпеченості. Так, наприклад, у 1995 році

довелося звернутися по допомогу - запланувати і отримати з обласного

бюджету дотацію, яка, як свідчить наступна таблиця, складає значну частку в

їх видатках /табл. 8/.

Частка запланованої дотації у загальній сумі видатків місцевих бюджетів

краю в 1995 році коливалася від 6,1% у м. Чернівці до 53,5% у Герцаївському

районі. В середньому по області вона склала 22,8%, тобто майже кожний

четвертий карбованець видатків місцевих бюджетів фінансувався за рахунок

одержаної з обласного бюджету допомоги.

Майже щорічно бюджет м. Чернівці буває залежним від одержання фінансової

допомоги з чернівецького обласного бюджету. Так, у 1992 році до нього

надійшла дотація в сумі 183 832,0 тис.крб., у 1994 році - субвенція в

розмірі 147,0 тис.крб., у 1995 році - дотація в сумі 210,0 млрд.крб., які,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13