Государственный финансовый контроль в Царской России

расчетам, связанным с постройкой железных дорог в России. И это несмотря на

то, что все вопросы, связанные с частными железными дорогами, были

подведомственны Министерству путей сообщения. На Особую канцелярию

возложили контроль за размещением железнодорожных облигационных займов на

зарубежных финансовых рынках.

В 1884-1885 годах на этот орган возложили и ряд дополнительных

обязанностей. Во-первых, по ликвидации кредитных учреждений. Именно она

утверждала ликвидационные комиссии, а также осуществляла надзор за их

деятельностью. Во-вторых, контроль за сбором 5-процентного налога с доходов

от денежных капиталов.

С середины 90-х годов XIX века Особая канцелярия совместно с

Государственным банком активно принимала участие по регулированию в стране

денежного обращения, валютной и дисконтной политикой. Эти два

государственных органа решали такие вопросы, как увеличение акционерных

капиталов банков, а в случае размещения новых акций за границей определяли

основные их параметры (порядок эмиссии, стоимость и др.).

Кроме того, на деятельность частных банков Минфин оказывал влияние с

помощью еще одного простого механизма. Персональное назначение на все

руководящие должности в коммерческих банках подлежало обязательному

согласованию с Министерством финансов и Государственным банком.

2.2. Казначейская система

Деятельность губернских и уездных казначейств находилась под жестким

контролем как центральных, так и местных органов власти, регулярно

проводивших финансовые ревизии.

В начале XIX в Российской Империи окончательно складывается четкая

структура органов казначейства - от центрального (департамента

государственного казначейства) до местных (губернских и уездных).

Исполнение бюджета страны и контроль за расходованием государственных

средств в Российском государстве традиционно проводились казначейскими

учреждениями.

В 1837 г. полномочия всех уездных казначеев были унифицированы единой

инструкцией, в которой были точно определены предметы их деятельности,

пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм и т.д.

С середины 90-х годов XIX века значительно возрастают роль и функции

казначейств. А в 1896 г. происходит официальное слияние казначейских касс с

банковскими, и органы казначейства начинают оказывать банковские услуги

населению. На первых порах это были наименее сложные операции: размен

денег, покупка и продажа билетов государственного казначейства, уплата

процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам,

вышедшим в тираж, и билетам государственного казначейства истекших сроков,

переводные операции физическим и юридическим лицам, операции сберегательных

касс, прием и выдача денег за счет учреждений государственного банка.

Но число казначейских услуг быстро росло. К концу века в добавление к

основным банковским операциям казначейства начинают активно работать и с

ценными бумагами - занимаются инкассированием векселей, учтенных

учреждениями государственного банка, и покупкой-продажей 4% государственной

ренты.

С 1899 г. казначействам также предписывается распределять в

определенном процентном соотношении между государственной казной и

земствами поступающие поземельные сборы. Это свидетельствует о развитии

принципа самостоятельности местных бюджетов, которые являются независимыми

от центральной власти. Распоряжаются ими органы местного самоуправления.

К 1900 г насчитывалось 728 казначейств. Все они состояли в ведомстве

департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим

казенным палатам. Последние сами по себе никаких доходов не собирали и

денежных средств не хранили, а лишь осуществляли надзор и контроль над

деятельностью казначейств. Личный состав казначейств определялся особыми

штатами и распоряжениями министра финансов.

В начале XX в значение казначейства еще более усиливается в связи с

ростом доходов и расходов государства и усложнением финансовой системы. В

свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко

регламентирующие деятельность казначейств.

Предметами ведения казначейств в то время были:

. прием и хранение всех принадлежащих государственному казначейству

доходов;

. производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство

доходов;

. продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бланков,

свидетельств и патентов;

. выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов;

. счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным

на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи

казенному имуществу;

. банковские операции:

o открытие текущих счетов,

o размен денег,

o уплата процентов по купонам,

o перевод денег.

Казначейство начинает активно участвовать в государственном

кредитовании. Через его учреждения производились оплаты ассигновок, а также

выдача коммерческих кредитов (от имени госбанка и в случае, если в данной

местности отсутствовали какие-либо банковские учреждения). Значительно

увеличивается объем операций по покупке-продаже ценных бумаг. Так, на 1

января 1913 г в активах казначейства находилось ценных бумаг на сумму 16,6

млн. руб., векселей - 66,7 млн. руб.

Революцией 1917 г. был завершен этап казначейского исполнения

государственного бюджета.

2.3. Государственный контроль

По Манифесту 28 января 1811 г. последовало Учреждение особого

ведомства, подлежащего управлению Государственного Контролера. С этого

момента и начинается история Государственного Контроля, как отдельного,

независимого о самостоятельного учреждения в системе других органов

государственного управления. Первым Государственным Контролером был барон

Балтазар Балтазарович Кампенгаузен, выходец из Лифляндской губернии

(Финляндия). При нем был организован Совет Государственного Контроля.

Государственный Контролер и Совет Государственного Контроля

сосредоточили свою деятельность на совершенствовании отчетности и основных

положений произведенной в шестидесятых годах реформы ревизионно-финансового

управления, на улучшение самих способов и приемов контрольной проверки.

Тогда служба Государственного Контроля наблюдала за законностью и

правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу,

расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ними

заведений, составляла заключения о выгодности и невыгодности хозяйственных

операций, независимо от законности их производства, выполняла некоторые

другие функции, в частности, по рассмотрению годовых отчетов банков и

сберегательных касс. В таком виде она, по сути, сохранилась до Октябрьской

революции в России.

Государственный Контролер и Совет в своей работе руководствовались

законодательным актом от 30 декабря 1836 г. Однако со времени издания этого

закона произошли коренные изменения в основных началах счетоводства,

отчетности и ревизии и в самом устройстве Государственного Контроля. Вес

это требовало издания нового закона об учреждении Государственного

Контроля, который и был принят 28 апреля 1892 г. Этим законом

кодифицированы и закреплены все нововведения в организации и в порядке

деятельности Государственного Контроля. Составляя отдельную часть

государственного управления, Государственный Контроль наблюдает за

законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по

приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных

перед ним учреждений и составляет заключение о выгодности или невыгодности

хозяйственных операций, независимо от законности их производства.

Кроме чисто ревизионных обязанностей, на Государственный Контроль по

закону возложено рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского

и Крестьянского банков и сберегательных касс по сберегательной и страховой

операциям, а также Управления по делам мелкого кредита и сообщение по ним

заключения Государственному Совету.

2.4. Комитет уполномоченных

Одним из первых государственных органов, на который официально были

возложены регулирующие функции по отечественному финансовому рынку, стал

Комитет уполномоченных по внешним займам. Его создание приурочили к выпуску

первого государственного облигационного займа в 1769 году.

В состав комитета вошли три первых лица страны: канцлер, генерал-

прокурор и государственный казначей (он стал руководителем комитета). На

новый орган было возложено ряд задач, в том числе определения процентных

ставок по выпускаемым облигационным займам, размер комиссии посредникам при

их размещении, а также наблюдение за своевременными платежами правительства

по погашению вышедших в тираж облигаций и выплате по ним процентов.

Несколько позже в дополнение к Комитету уполномоченных при

императорском дворе была образована Контора придворных банкиров. В ее

задачи входило осуществление текущих переводов казенных сумм за границу, а

также скупка на внешнем рынке российских облигаций. При этом ее членам

запрещалось от собственного имени участвовать в коммерческой деятельности и

выдавать кредиты. Все операции на финансовом рынке страны они обязаны были

делать только от лица конторы.

В 1810 году в связи с реформированием внутренней финансовой системы

был ликвидирован Комитет уполномоченных по внешним займам, а затем в 1811

году и Контора придворных банкиров. Частично их функции были возложены на

новый специализированный орган, созданный в 1810 году, на Государственную

комиссию погашения долгов.

В ее обязанности входило изыскание средств (в золотой и серебряной

монете), в том числе и от продажи части казенного имущества, для выкупа

обесцененных ассигнаций (бумажных денег), по которым было объявлено, что

они официально признаются правительством бессрочными государственными

ценными бумагами.

До 1817 года комиссия существовала как самостоятельное учреждение, но

затем была передана в подчинение Министерству финансов, где получила статус

департамента. При этом у него появился ряд дополнительных обязанностей, в

том числе курирование (внесение в Государственную долговую книгу) данных по

выпускаемым правительственным займам, учет и проверка оплаченных купонов и

т.д. Для этого в Государственной долговой книге велось три основных

раздела: долги по внешним займам, срочные и бессрочные внутренние долги. В

них учитывались кредиторы государства и в качестве подтверждения прав всем

им выдавались именные билеты.

Кроме всего прочего, на этот орган легли обязанности по погашению

долга и уплаты процентов по кредиторам государства. Для этого правительство

ежегодно перечисляло в его распоряжение из государственного бюджета не

менее 60 млн. руб. Непокрытую же часть госзадолженности перед кредиторами

комиссия покрывала собственными билетами. И для повышения их

привлекательности правительством страны было разрешено их использовать в

качестве залога по обязательствам с казною.

В 1817 году по инициативе министра финансов был образован еще один

специализированный орган по финансовому рынку, Совет государственных

кредитных установлений. На него возложили обязанности по постоянному

мониторингу за действиями ряда финансовых учреждений. В эту группу вошли

Комиссия погашения государственного долга (контроль за целевым

использованием выделенных сумм на погашение государственных долгов и выплат

процентов по ним), а также Ассигнационный (контроль за соблюдением закона о

прекращении выпусков новых ассигнаций), Заемный и Коммерческий (контроль за

обращением правительственных денежных средств на финансовом рынке)

государственные банки. В состав этого органа вошли председатель

Государственного совета, министр финансов, государственный контролер, а

также представители от дворянства и купечества.

Совет без серьезных изменений просуществовал до 1859 года, то есть до

коренного реформирования всей национальной кредитной системы. Как известно,

тогда Заемный и Ассигнационный банки были ликвидированы, а Коммерческий

преобразовался в Государственный банк. В результате под контролем совета

остался только Государственный банк, а также Петербургская и Московская

сохранные казны и сберегательные кассы (сберкассы были переданы ему в 1862

году).

В последующие годы влияние совета постепенно падало, и в 1894 году из-

под его наблюдения вывели Государственный банк, а в 1895 году данный орган

вообще был упразднен.

2.5. Банковские синдикаты

В 1905 году произошло неординарное событие, Министерство финансов

передало часть своих полномочий Министерству торговли и промышленности.

Новому государственному органу отошли контрольные функции за деятельностью

бирж (кроме фондового отдела Петербургской биржи), а также регистрация

акционерных компаний.

В то же время Министерство финансов усилило свое влияние на кредитные

учреждения. Именно к этому периоду относится инициатива данного

министерства по созданию банковских синдикатов. Совместно с Государственным

банком и на его средства синдикаты в кризисных ситуациях поддерживали

курсовую стоимость российских корпоративных ценных бумаг. Банковские

синдикаты создавались неоднократно и действовали, как правило, в течение

всего кризисного периода (порой несколько лет). За это их еще прозвали

"биржевой Красный Крест".

Помимо Минфина и Министерства торговли и промышленности, вопросами

российского фондового рынка занимался и Государственный совет. В марте 1898

года им был предложен особый механизм по гарантиям неприкосновенности

вложений (ценными бумагами) частных лиц в кредитные учреждения.

Участие в регулировании отечественного финансового рынка принимало и

Министерство внутренних дел. В частности, в 1894 году на его Главное

управление по делам местного хозяйства был возложен контроль за всеми

страховыми компаниями. Это было связано с тем, что страховые общества

достаточно рискованно размещали свои капиталы, что порой попадали под

банкротство. Это в свою очередь могло сказаться на социальной и

экономической стабильности. Исходя из этого, МВД и поручили курировать

данный сегмент финансового рынка.

В заключение можно сказать, что были еще и другие порой неформальные

регуляторы финансового рынка. В частности, церковь и др. Но это уже другая

история.

2.6. Государственная роспись

Что любопытно, не всегда структурное подразделение органа власти

осуществляло именно те расходы, которые проистекали из его названия.

Например, с 1649 г. и в течении длительного времени благоустройство

населенных пунктов было возложено на полицию.

Только с начала 1863 г. в России был введен в общих чертах

сохранившийся до сих пор набор принципов составления государственной

росписи доходов и расходов – так называемые принципы построения бюджетов.

Он был закреплен “Сметными правилами”, высочайше утвержденными 22 мая

1862 года.

Государственная роспись представляла собой документ, в котором – и это

самое важное его положение – должны были быть приведены все без исключения

предстоящие властям расходы и “источники к их удовлетворению”. В

действующем БК РФ – это ст. 32, предполагающая полноту отражения доходов и

расходов в бюджете.

Никакой расход, говорится в Сметных правилах, в “Высочайше

утвержденной государственной росписи не показанный… не допускается”. БК РФ

также предполагает финансирование исключительно предусмотренных в бюджете

расходов с соблюдением целевого характера расходуемых бюджетных средств.

Сметные правила устанавливали, что открытые законодательным порядком

для разных ведомств кредиты не могут быть увеличены никакими посторонними

“вне сметных назначений” поступлениями и поэтому все такие сборы и доходы

подлежат передаче “в полной цифре сбора” в Министерство финансов.

Государственная роспись составлялась на один год (как исключение для

некоторых капитальных расходов – два года), бюджетный год совпадал с

календарным, как и в настоящее время. По истечении бюджетного года кредиты

уничтожались и оставшиеся неизрасходованными суммы “составляли

принадлежность Государственного Казначейства”.

Составление государственной росписи начиналось с низов, с составления

смет отдельных бюджетных учреждений. Далее эти сметы обобщались и поэтапно

передавались вверх по лесенке государственной иерархии. В конце концов, на

основе смет всех министерств и ведомств составлялась государственная

роспись, т.е. процесс шел снизу вверх.

При составлении росписи царский минфин “старается об установлении

соразмерности доходов с расходами”, готовит письменные предложения в

Госсовет того времени по сокращению отдельных статей (сам он не вправе был

это делать) и рассматривает перспективы покрытия возможного дефицита.

Представляет интерес, что считается в Сметных правилах

экстраординарным кредитом, то есть аналогом нынешних расходов из резервного

фонда, либо расходов чрезвычайного характера. Это расходы, которые “по

существу своему не могли быть предвидены при составлении и утверждении

государственной росписи и без крайнего вреда не могут быть отложены до

росписи будущей”.

После прохождения парламента “государственная роспись по утверждении

ее Высочайшею властью обнародывается во всеобщее сведение”. Однако

подробного разъяснения как, в какие сроки и по каким правилам это делать

нет. Сметные правила написаны простым и понятным языком, несмотря на то,

что это стиль и обороты прошлого века, а формулировки достаточно четки.

История становления бюджетного процесса в царской России, как уже было

сказано, характеризуется естественной эволюционностью и не сопровождалась

каким-либо серьезным воздействием на власть со стороны населения и

сословных групп. В те годы вся полнота верховной власти в стране

принадлежала государю императору, в его лице была сосредоточена и

законодательная власть в области финансов. В царской России парламент

появился скорее как слепое заимствование европейского опыта, но не как

потребность россиян или уступка политическим партиям. При этом даже министр

финансов царского правительства С. Ю. Витте – передовой человек для своего

времени – считал, что к Государственной Думе нельзя относиться с доверием,

и публично предлагал исключить вопросы бюджета и займов из ее ведения, а

также требовал обеспечить неприкосновенность основных законов страны

Еще одной традиционно отрицательной чертой финансов России является

недоступность многих финансовых операций органов власти контролю, например,

царского правительства – Государственному контролю

Во-вторых, в отсутствие полноценного участия населения в решении

финансовых вопросов был необходим временный институт контроля за бюджетной

системой со стороны, например, политических партий и общественных

организаций и, кроме того, всеобъемлющий контроль вышестоящих органов

власти за финансами нижестоящих. Наконец, в-третьих, в отсутствие

полноценного общественного контроля необходима была детальная регламентация

финансово-хозяйственной деятельности органов власти, в том числе

муниципальных, несмотря на провозглашенное отделение последних от

государственной власти.

Список использованной литературы

1. Лукашев М. - “Под контролем”/ «Профиль» - 2002., № 19 с. 27-28

2. Начинкин Д. - «Эволюция казначейской службы в России»/ «Финансы» -

2002 №5, с. 10-13

Страницы: 1, 2