Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) (бюджетов WinWord)

Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) (бюджетов WinWord)

Понятие, роль и правовая форма государственного

и местного (муниципального) бюджетов

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты являются центральным

звеном финансовой системы Российской Федерации как и любого другого

государства. Бюджет — необходимый атрибут государства и основа его

суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды

соответствующего государственного или муниципального образования, которые

обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую

основу для осуществления функций органов государственной власти и местного

самоуправления.

В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет,

представляет собой централизованный в масштабах определенного

государственного или муниципального образования денежный фонд, который

находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или

местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвижно,

постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды

поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета

проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией

и использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как

экономической категории. В этом аспекте бюджет представляет собой

совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи

с образованием, распределением и использованием централизованных денежных

фондов, предназначенных для осуществления общих государственных и

муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов власти и

самоуправления.

В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финансовых

ресурсов государства.

Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он

рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет — это основной

финансовый план образования, распределения и использования

централизованного денежного фонда государства или муниципального

образования, утверждаемый соответствующим представительным органом

государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план

закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.

В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с

позиций права собственности. Согласно Гражданскому кодексу РФ (п. 4 ст.

214) средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не

закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют

соответственно государственную казну РФ или субъекта РФ. Таким образом,

средства государственного бюджета — часть государственной казны. Средства

местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности и

соответственно — составной части муниципальной казны (ст. 215). Такая

характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им

является не тот или иной орган государственной власти или местного

самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные

образования (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т.п.).

Соответствующие органы власти и управления осуществляют в пределах своей

компетенции распоряжение этой собственностью. Конституция РФ (п. «г» ч. 1

ст. 72) относит вопросы разграничения государственной собственности, куда

входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и

ее субъектов.

Понятие бюджета дается и в законодательстве. Так, в Законе РФ «Об основах

бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г. бюджет

определяется как форма образования и расходования денежных средств для

функционирования органов государственной власти. Однако это характеризует

лишь одну его сторону — связь с функционированием органов государственной

власти. К тому же за пределами приведенного определения остались не только

другие особенности данной категории, но и местные бюджеты.

Впоследствии в законодательстве была уточнена формулировка понятия

бюджета. Согласно Бюджетному кодексу 1998 г. (ст. б) и в его целях бюджет —

это форма образования и расходования фонда денежных средств,

предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и

местного самоуправления. При сохранении сходства с вышеприведенным данное

определение приобрело некоторые уточнения. В нем вместо довольно

неопределенного выражения «денежные средства для функционирования органов

государственной власти» говорится о «фондах денежных средств,

предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и

местного самоуправления»; учитывается обособление органов местного

самоуправления от системы органов государственной власти на основании

Конституции РФ 1993 г., в связи с чем местные бюджеты перестали относиться

к государственным, выделившись в особое звено бюджетной системы.

Вместе с тем более полному представлению о сущности бюджета и его роли

способствует рассмотрение этой категории в разных аспектах.

Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу

функционирования государства и муниципальных образований, выполнения ими

своих задач. В то же время и государственный аппарат, и органы местного

самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда

относятся органы представительной и исполнительной власти,

правоохранительные органы.

Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления

государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и

безопасности страны. С помощью бюджета реализуются государственные (разных

уровней) и местные программы по развитию и нормальному функционированию

отраслей народного хозяйства, по проведению конверсии военно-промышленного

комплекса, охране окружающей природной среды, по укреплению научно-

технического потенциала и развитию культуры страны, поддержанию

материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравниванию

социально-экономического уровня субъектов Федерации и муниципальных

образований, по борьбе с преступностью и т.д. Все эти задачи имеют общее

значение для соответствующей территории.

Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фондов создает

возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на

всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах

производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в

распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики.

Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления.

Значение государственного бюджета обусловлено не только величиной

концентрируемых в нем средств. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и

под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы.

Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении

средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном

отрезке времени для страны в целом или ее регионов. В результате бюджет

служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом

конкретном периоде его развития. Так, в связи с финансовым кризисом,

происшедшим в 1998 г., бюджет призван содействовать преодолению последствий

этого кризиса, поддержанию уровня жизни населения и обеспечению

функционирования реального сектора экономики, прекращению спада экономики и

другим целям экономической политики в 1999 г.

Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые, в связи с таким

государственным устройством, стороны: он способствует реализации

региональной и национальной политики в Российской Федерации. Среди основных

целей региональной политики определены следующие: создание единого

экономического пространства, выравнивание условий социально-экономического

развития регионов. Главная цель национальной политики состоит в создании

всем народам России условий для их полноправного социального и национально-

культурного развития, укрепление общероссийской общности на основе

соблюдения прав человека.

Бюджет способствует также развитию международных связей России, в

частности укреплению ее взаимоотношений с государствами СНГ. Например,

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» намечено выделить

средства для взноса в бюджет Союза Белоруссии и России в сумме 520 млн

руб., предоставление кредитов государствам — участникам СНГ.

Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального

дохода, которая направляется на потребности общего значения: экономические

и социальные программы, обеспечение обороны и безопасности страны.

Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кризисные явления

в экономике и расстроенность финансовой системы не позволяют

государственным и местным бюджетам выполнить в полной мере свое

предназначение. В области бюджета такими негативными факторами являются

бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами), обострение

противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней,

несвоевременность утверждения бюджета, несобираемость доходов в намеченном

объеме, большой удельный вес заемных средств и др.

Государственные бюджеты (на уровнях РФ и субъектов Федерации) и местные

бюджеты утверждаются соответствующими представительными органами власти. В

результате бюджет приобретает определенную правовую форму. Федеральный

бюджет и бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме

соответствующих законов, а местные бюджеты — в форме правовых актов

представительных органов местного самоуправления, как правило — решений

(ст. 11 БК РФ). Таким образом, получив правовую форму, бюджет приобретает и

юридическое значение: в упомянутых правовых актах на конкретный отрезок

времени определяются права и обязанности Российской Федерации, ее

субъектов, муниципальных образований на получение, распределение и

использование средств.

Помимо бюджета, утверждаемого в обычном порядке. Закон РСФСР «Об основах

бюджетного устройства и бюджетного процесса» (ст. 25) предусматривает

возможность введения чрезвычайного бюджета. Чрезвычайный бюджет — это

бюджет с особым, более жестким правовым режимом использования средств,

основанием для установления которого является введение чрезвычайного

положения. БК РФ норм о таком бюджете не содержит.

В соответствии с законодательством составляется также консолидированный

бюджет, т.е. свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории,

используемый для расчетов и анализа.

Его необходимость обусловлена тем, что по действующему законодательству все

бюджеты существуют как самостоятельные, обособленные денежные фонды, в

отличие от положения, существовавшего до 90-х гг., когда высшим органом

власти утверждался единый государственный бюджет, который объединял все

существовавшие на территории страны бюджеты и отражал в целом их средства.

Однако для управления делами России в целом, а также ее территориальных

подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства

аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты.

Это имеет значение также для формирования взаимоотношений с выше- и

нижестоящими органами власти. Поэтому составляются консолидированные

бюджеты субъектов Российской Федерации (совокупность бюджета субъекта РФ и

свода бюджетов муниципальных образований) и консолидированный бюджет

Российской Федерации, объединяющий федеральный бюджет и свод бюджетов

субъектов РФ. В результате в консолидированном бюджете РФ учитываются все

бюджеты, от федерального до местных, действующие на территории страны.

В связи с понятием консолидированного бюджета законодательство ввело и

другое — минимальный бюджет. Это расчетный объем доходов консолидированного

бюджета нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев

бюджетной системы (сельских, поселковых и т.п.), покрывающих минимально

необходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами

власти. Это определение относится к бюджетам субъектов РФ и местным

бюджетам.

Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской

Федерации» от 25 сентября 1997 г. (ст. 1) дал понятие минимального бюджета

применительно к местным бюджетам, увязывая его с государственными

социальными стандартами: минимальный местный бюджет — это расчетный объем

доходов и расходов местного значения, учитывающий государственные

минимальные социальные стандарты.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. взамен термина «минимальный бюджет» применяет

более точный — «минимальная бюджетная обеспеченность», увязывая его с

минимальными государственными стандартами (ст. 6). При этом данные

категории касаются бюджетов всех уровней, в том числе и федерального.

Минимальные государственные стандарты определены как государственные

услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на

безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов

всех уровней и государственных внебюджетных фондов на определенном

минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

В свою очередь минимально допустимая стоимость государственных или

муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами

государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на

душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется

минимальной бюджетной обеспеченностью.

Реализация норм о минимальных государственных стандартах и их минимальной

бюджетной обеспеченности — важное условие выполнения государством своих

социальных обязанностей перед гражданами по государственной поддержке

семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской

помощи, бесплатного образования и т.п.

Бюджетное право и бюджетные правоотношения

В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает

широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым

подразделением (подотраслью) финансового права — бюджетным правом.

Бюджетное право — центральный раздел особенной части финансового права,

связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено

положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Бюджетное право отличается от других подразделений и институтов

финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно

регулирует. Специфика состоит в том, что:

а) бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее

субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов

представительной и исполнительной власти;

б) эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и

использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов

Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для

соответствующей территории.

Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета нуждается в

конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими

подразделениями и институтами финансового права. С этой целью в бюджетном

праве можно выделить следующие блоки норм, которые закрепляют и регулируют:

а) бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную

систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;

б) структуру доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в

нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;

в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных

образований в области бюджета;

г) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а

также отчетности об исполнении бюджета.

Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить,

исходя либо из общей, либо конкретной характеристики предмета бюджетного

права.

Итак, бюджетное право — это раздел (подотрасль) финансового права,

состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые

возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных

фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.

Однако такое понятие недостаточно четко определяет пределы регулирования

бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к

бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с

бюджетом отношения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет,

расходования бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др.).

Избежать этого можно путем введения в определение понятия бюджетного права

уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета. При таком

подходе бюджетное право РФ — это совокупность финансово -правовых норм,

регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения

доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и

муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс.

Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и

место бюджетного права в системе финансового права: именно с него

начинается особенная часть этой отрасли права.

Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы федерализма и

развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В

бюджетном праве они находят специфическое проявление. Хотя они впрямую не

названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержание

пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений

осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм

Конституции РФ.

Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность

самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как

необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой

бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать

которые призван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении

полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному формированию

и исполнению местного бюджета в целях решения задач местного значения в

соответствии с законодательством Федерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве более четко, чем в других разделах финансового права,

выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют

материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и

расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К

предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения

каждой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов

государственной власти, местного самоуправления, представительных и

исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-

процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно-

правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного

права, механизм их осуществления.

Различие материальных и процессуальных норм бюджетного права отражено,

например, в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного

процесса» от 10 октября 1991 г., в котором выделен раздел «Основы

бюджетного процесса». Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ

1998 г., который наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части

второй, содержит часть третью — «Бюджетный процесс в Российской Федерации»,

в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию,

распределению и использованию бюджетов всех Уровней именуются субъектами

бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1) государство и его территориальные подразделения — Российская Федерация

в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области,

автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург;

муниципальные образования; закрытые административно-территориальные

образования);

2) органы государственной власти и местного самоуправления —

представительные (законодательные) органы государственной власти и местного

самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного

самоуправления.

Право на соответствующий бюджет — это основное из материальных бюджетных

прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или

муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не

правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом

находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем

суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. преамбулу

Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных

материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права

на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их

на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними

связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные

(законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного

самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению

бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения

обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами)

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5