Организационные основы местного самоуправления в РФ

муниципальной собственности.

6 Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами

общества.

7 Одна из целей местного самоуправления- развитие у граждан чувства

принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий- учет своей

национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей.

Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно -

правовых форм местного самоуправления.

8 Сознательное участие граждан в управлении. Имеется ввиду такой аспект

термина “ сознательность”, как готовность лично действовать в соответствии

с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы

с групповым интересом. Эта власть требует обязательного наличия

представительства населения. Другими словами, она выборна по своей природе.

9 Необходимый уровень правосознания граждан. Наличие системы

негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами

общества.

10 Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый

отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только

понимать что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять

ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому оно

доверено.

11 Преобладание методов убеждения над методами принуждения.

12 Совпадение объекта и субъекта управления. [29]Для государственного

же управления характерно несовпадения, а иногда и противопоставление

субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не

государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные

представители местных сообществ.[30]

13 Превращение местного сообщества из участников управления в его

первичных субъектов.[31] Как известно, под управлением понимается всякое

целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если

речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей

системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и

управляемая, а одна- самоуправляемая. [32]

14 Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других

институтов самоуправления ( самоуправление народа, постоянных и временных

объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных

органов) тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно

говорить о местном самоуправлении как части демократической организации

цивилизованного общества и как части единой структуры организации власти и

управления в стране.

Глава II

Организационные основы местного самоуправления

В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ

осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной

власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные

группы форм реализации народом своего суверенного полновластия : формы

непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через

системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов

государственной власти и системе органов местного самоуправления.

Федеральный закон “ Об общих принципах организации местного

самоуправления в РФ “ уточняет положения Конституции РФ. Так, в

соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане

Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в

городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в

соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем

референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через

выборные и другие органы местного самоуправления.

Эта норма позволяет выделить несколько групп форм, посредством которых

осуществляется местное самоуправление в России: формы непосредственной

демократии, формы опосредованного участия населения в местное

самоуправление через систему органов местного самоуправления. По мнению

ряда авторов следует выделять отдельную группу форм, которую составляют

организационные формы участия населения в местном самоуправлении,

центральное место в которой занимает территориальное общественное

самоуправление.

Несмотря на то, что органы территориального общественного

самоуправления представляют собой фактически опосредованное участие

населения представляется более правильным подход, в соответствии с которым

территориальное общественное самоуправление рассматривается как одна из

форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Это

вытекает из логики Федерального закона.

Совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления

в рамках муниципального образования образует систему местного

самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается

совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного

самоуправления, территориального общественного самоуправления, других

организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через

которые население муниципального образования реализует признаваемую и

гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных

интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

[33]

“ Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении

предметов ведения и полномочий между формами ее осуществления. Оно

проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы

действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и

взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы

единой системы являются производными от других или связаны между собой

отношениями руководства, подотчетности и ответственности и

подконтрольности. Между всеми организационно - правовыми формами местного

самоуправления существует тесная организационно - правовая связь.” [34] С

понятием “организационные формы местного самоуправления” тесно связано

понятие “ организационные основы местного самоуправления”. Термин “ основы

местного самоуправления” является новым для российского государствоведения.

Это понятие введено в Федеральном законе “ Об общих принципах организации

местного самоуправления в РФ “ в связи с необходимостью установления

основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного

самоуправления. [35] Основы местного самоуправления призваны обеспечить

самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами,

независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти,

создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном

уровне.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению

местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах,

законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Особое место занимает

Федеральный закон “ Об общих принципах организации местного самоуправления

в РФ “, в статье 7 которого введено понятие “ законодательных основ

местного самоуправления”; кроме того в названном законе используются

понятия “ территориальные основы местного самоуправления” и “ финансово -

экономические основы местного самоуправления”. Термин “ организационные

основы местного самоуправления” в федеральном законе не используется.

Основы местного самоуправления Писарев А.Н. определяет [36] как

совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных

законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов РФ,

муниципальных образований территориальные, правовые, финансово -

экономические основы деятельности населения по решению задач местного

значения. Однако здесь следует обратить на несколько моментов:

Во - первых, определяемое слово определяется через определяемое слово (

основы - это совокупность норм, закрепляющая основы).

Во - вторых, в данном определении предполагается, что принципы могут

быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72

Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления

относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации.

В - третьих, основы местного самоуправления могут определяется только

законами.

Существует и другая точка зрения. Так, Фадеев В.И. определяет основы

местного самоуправления через совокупность муниципально - правовых норм,

[37] то есть через совокупность норм федерального уровня, уровня субъектов

России, муниципального уровня, которые могут содержаться как в законах, так

и в подзаконных актах. Однако первый подход представляется нам более

приемлемым.

Понятие “ организационные основы местного самоуправления”

характеризуется [38]:

1 Структуру органов местного самоуправления;

2 Порядок, формы и принципы деятельности органов местного

самоуправления;

3 Организацию муниципальной службы.

“ Организационные формы местного самоуправления как институт

муниципального права представляют собой совокупность муниципально -

правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления,

порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию

муниципальной службы”.[39]

Приведенный подход характеризует только одну группу форм участия

населения в местном самоуправлении, связанных с системой органов местного

самоуправления. Несмотря на то, что, как уже отмечалось выше, в Федеральном

законе отсутствует термин “организационные основы местного самоуправления

“, представляется неправильным определение организационных основ местного

самоуправления только через систему органов местного самоуправления.

Деятельность органов местного самоуправления безусловно связана с

особенностями правового статуса тех, кто в них работает- выборных

должностных лиц и муниципальных служащих. Не умаляя значение муниципальной

службы представляется не совсем оправданным выделение в качестве элемента

организационных основ только муниципальной службы, забывая о деятельности

на выборных должностях. Кроме того, муниципальная служба есть суть

деятельности муниципальных органов.

Поэтому организационные основы местного самоуправления можно определить

как совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное

самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного

самоуправления и иные выборные органы.

1. Формы непосредственного осуществления населением права на местное

самоуправление

Муниципальные выборы

Конституция РФ и Федеральный закон “ Об общих принципах организации

местного самоуправления...” предоставляют населению муниципального

образования право самому определять структуру органов местного

самоуправления, порядок их формирования. Следует отметить, что для

различных органов местного самоуправления процедуры могут быть различными,

что обусловлено различиями в природе этих органов. Часть 2 статьи 130

Конституции РФ дает лишь указание на возможность создания разных органов

местного самоуправления, закрепляя, что местное самоуправление

осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного

самоуправления.

Муниципальным выборам посвящена статья 23 Федерального закона,

требующая проведения муниципальных выборов на основе всеобщего равного и

прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении

установленных законом избирательных прав граждан. Этой же статьей к

компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации

отнесено установление порядка проведения муниципальных выборов. Понятие “

порядок проведения выборов” в федеральном законе не определено. Порядок

проведения выборов в собственном смысле слова- процедурный вопрос,

связанный с установлением правил выдвижения и регистрации кандидатов,

ведения агитации, оформления документов, голосования, установления

результатов выборов.[40] Отсюда следует, что в законах субъектов Российской

Федерации, регулирующих местные выборы, не могут ограничиваться права

населения муниципальных образований на применение различных избирательных

систем, предоставленных федеральных законодательством, и решаться вопросы

количественного состава выборных органов местного самоуправления, срока их

полномочий, даты проведения выборов.

Нормы, регулирующие порядок организации и проведения местных выборов,

закреплены в нормативно- правовых актов трех разных уровней: федеральном

уровне, уровне субъектов РФ и уровне местного самоуправления. На

федеральном уровне это федеральные законы “ Об общих гарантиях

избирательных прав граждан “, “ Об общих принципах организации местного

самоуправления в РФ”, “ Об обеспечении конституционных прав граждан РФ

избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”.

Федеральный закон “ Об обеспечении конституционных прав граждан

Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного

самоуправления” принят и подлежит применению в целях защиты конституционных

прав граждан России избирать и быть избранными в органы местного

самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов РФ и

принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными

правовыми актами органов местного самоуправления.

На уровне субъектов нормы, регулирующие муниципальные выборы содержатся

в законах о местном самоуправлении и в законах о выборах. Ряд субъектов РФ,

как отмечено в аналитическом обзоре законодательства субъектов Российской

Федерации Сибирского и Дальневосточного регионов о выборах в органы

местного самоуправления, [41] приняли законы о выборах органов местного

самоуправления, понимая под органами местного самоуправления

представительный орган и главу местного самоуправления ( либо должностных

лиц местного самоуправления). Это в Амурской, Иркутской, Омской,

Свердловской и Томской областях, Алтайском, Красноярском краях, Республике

Бурятия, Еврейской автономной области и других. Законы вышеназванных

субъектов регулируют выборы как депутатов представительного органа, так и

иных должностных лиц.

Законы субъектов Российской Федерации о местных выборах в части

регулирования выборов главы муниципального образования, как правило

содержат нормы, регулирующие только избрание главы муниципального

образования непосредственно населением. Однако в соответствии с частью 2

статьи 16 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации” избрание главы местного

самоуправления возможно не только непосредственно населением, проживающим

на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и

прямого избирательного права при тайном голосовании, но и представительным

органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном

федеральными законами субъектов РФ. Реализуя эту норму, в Томской области

дополнительно принят закон об избрании главы муниципального образования

представительным органом местного самоуправления. Следует констатировать,

что принимая такие законы, органы государственной власти субъектов

Российской Федерации фактически вмешиваются в порядок работы

представительного органа местного самоуправления.

На уровне местного самоуправления вопросы организации и проведения

местных выборов регулируются уставами муниципальных образований и

положениями о выборах, утверждаемыми решениями представительных органов

местного самоуправления.

Одним из важных вопросов, влияющих на организацию и проведение выборов,

является выбор типа избирательной системы. В целом, применяемая

избирательная система должна обеспечивать решение двух главных задач [42] :

постоянное взаимодействие представительного органа с населением;

обеспечение выражения общего интереса населения муниципального образования.

Наибольшей популярностью при проведении местных выборов пользуется

мажоритарная система выборов по одномандатным округам. К преимуществам этой

системы следует отнести : приближенность избранных депутатов к своим

избирателям; депутатам хорошо знакомы свои избирательные округа, интересы

жителей этих округов; личность депутата и его политические качества знакомы

избирателям. Недостатком является : у сформированного на такой основе

представительного органа местного самоуправления отсутствует единый проект

развития территории муниципального образования; каждый депутат стремится

решить проблемы своего округа.

Пропорциональная же избирательная система обладает рядом

противоположных качеств: ослабляет личные связи и персональную

ответственность депутатов перед избирателями; представительный орган

является выразителем общего интереса, обладает цельным проектом развития

муниципального образования.

Проблема применения пропорциональной системы заключается в неразвитости

политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных

объединений на муниципальном уровне. Здесь имеются виду не столько чисто

политические муниципальные избирательные объединения, сколько так

называемые “ муниципальные (ратушные) партии. Этим термином принято

обозначать объединения избирателей в муниципальных образованиях на основе

общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития

территории.[43]

Поэтому представляется уместным применение смешанной системы, при

которой часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть по

пропорциональной системе.

С точки зрения формирования органа, максимально отражающего интересы

жителей муниципального образования базовой целесообразно рассматривать

пропорциональную систему. Применять ее следует там, где есть для этого

условия - прежде всего сложившиеся политические структуры. Поэтому в

настоящее время следует говорить о переходных моделях. В качестве примера

такой модели можно назвать мажоритарную систему с единым многомандатным

округом, которая в крупных городах может трансформироваться в мажоритарную

систему с несколькими многомандатными округами.

Однако политическое структурирование общества происходит не само по

себе. а только при наличии условий и стимулов. Стремясь создать эффективный

представительных орган, местные власти должны стремиться к созданию и

соответствующих условий. Одним из таких стимулов к созданию муниципальных

избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы.

[44]

В законах о выборах в органы местного самоуправления практически всех

субъектов РФ в основу положена мажоритарная избирательная система. Она

обусловлена рядом факторов : степенью привычности как для населения, так и

для представителей органов власти; относительной простотой организации

избирательной кампании; неразвитостью политической структуры общества на

местном уровне; боязнью резких перемен; сложностью для населения при

голосовании; низкой активностью избирателей и кандидатов. Избиратели

голосуют за своих представителей, исходя скорее из их личных или деловых

качеств, а не партийной принадлежности.

Какой бы ни была принята модель организации местного самоуправления в

конкретном муниципальном образовании, как правило выделяются три

основополагающих элемента: глава муниципального образования,

представительных выборный орган и исполнительный орган. [45] Каждый из

этих органов имеет свои цели, функции; обладает определенными специфичными

связями с другими органами местного самоуправления и населением. Эти

обстоятельства и ряд других обусловливают различия в формировании этих

органов, в выборе избирательной системы и особенностях проведения выборов в

каждый из этих органов.

При формировании главы муниципального образования законы субъектов РФ о

местном самоуправлении предусматривают либо один способ ( Приморский край,

республики Бурятия, Тыва - избрание непосредственно населением), либо

несколько. В последнем случае право окончательного выбора предоставляется

законом субъекта РФ непосредственно местному сообществу. Предполагаются

следующие варианты : [46]

1. избрание непосредственно населением ( Камчатская, Омская, Томская,

Тюменская, Читинская области, Алтайский, Красноярский края);

2. избрание на собрании ( сходе) граждан ( Томская область);

3. избрание из числа депутатов представительного органа как главы местного

самоуправления ( Омская, Томская, Тюменская, Читинская области,

Алтайский, Красноярский края);

4. занятие этой должности в силу избрания председателем соответствующего

представительного органа ( Омская область);

5. назначение, например, по результатам конкурса, или иное ( Омская

область).

Таким образом предусматривается возможность проведения как прямых

выборов непосредственно населением, так и косвенных. Следует отметить, что

в соответствии с Федеральным законом “ Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотрено только два

способа избрания главы муниципального образования - непосредственно

населением и представительным органом местного самоуправления. Поэтому

такой способ, как назначение по результатам конкурса, как это предусмотрено

в Омской области, противоречит действующему законодательству. Хотя следует

отметить, что в этом случае появляется возможность предъявлять

профессиональные требования к претендентам, что представляется достаточно

целесообразным.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6