Прокурорский надзор в сфере исполнительной власти

силу закона;

-произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие

противоречащего ему правового акта;

-умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;

-неправильный выбор закона, положенного в основу решения

представленных в правовом акте вопросов;

-несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

Причины несоответствия правовых актов закону могут заключаться: в незнании

закона, игнорировании требований закона; отсутствии должной юридической

подготовки и культуры у разработчиков правовых актов и должностных лиц, от

которых зависит издание правового акта, их стремление к получению

незаконных льгот, к достижению иных корыстных целей [13].

Прокурорам следует использовать имеющиеся в их распоряжении

возможности для предупреждения издания правовых актов, несоответствующих

федеральным законам. В этом плане особое значение имеет участие прокуроров

в подготовке проектов правовых актов представительными и исполнительными

органами субъектов РФ. Этим актам принадлежит большая роль в реализации

федеральных законов. Акты органов субъектов федерации в значительной мере

определяют состояние законности и правопорядка в регионах. В связи с этим

прокурорам желательно проводить необходимую работу по оказанию правовой

помощи представительным и исполнительным органам субъектам РФ при

подготовке проектов правовых актов с тем, чтобы в последствии не прибегать

к их опротестованию. По мнению Ю.И. Скуратова, «следует также искать формы

влияния прокуроров на принятие правовых актов федеральными министерствами,

государственными комитетами, службами и иными федеральными органами

исполнительной власти, а также органами местного самоуправления..[14].

Важную роль в области надзора за законностью правовых актов играют

прокурорские проверки. Обычно органы прокуратуры приступают к проверке

только при наличии двух обязательных условий: поступления информации о

нарушении законов и убежденность в том, что соответствующие вопросы не

относятся к компетенции других органов власти и для устранения

правонарушений требуется принятие мер непосредственно прокурором. Однако,

на сегодняшний день есть, пожалуй, всего один случай, когда прокурор в

целях защиты общественных и государственных интересов вправе начать

проверку, не дожидаясь поступления к нему информации.

Речь идет о проверке в сплошном порядке законности правовых актов,

которые издаются федеральными министерствами и ведомствами,

представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами

военного управления, органами контроля и их должностными лицами и

преимущественно касаются либо неопределенного круга лиц, либо больших групп

населения или по своему характеру могут причинить существенный вред

отдельным гражданам. Например, при применении к этим лицам

правоохранительными и контролирующими органами административного

задержания, различных санкций, налагаемых в административном порядке [15].

Таким образом, при отборе правовых актов, подлежащих сплошной

проверке, следует исходить из направленности правовых актов и круга лиц,

которым они адресованы.

Установив незаконность правовых актов, изданных органами власти и их

должностными лицами, прокурор определяет порядок реагирования на эти

нарушения.

Для корректирования результатов нормотворческой деятельности органов

власти и их должностных лиц прокуроры широко используют опротестование

незаконных правовых актов либо обращение по аналогичному поводу с

заявлениями в суды.

Протест прокурора представляет собой одно из основных правовых

средств реагирования на выявленные нарушения закона. За 1997-1998 г.г. по

протестам прокуроров отменены более 120 тысяч противоречащих

законодательству актов представительной и исполнительной власти,

должностных лиц [16]. Протест приносится на правовой акт в случае его

противоречия его закону. В протесте заключается требование об устранении

имеющихся противоречий, приведения акта в соответствие с действующим

законодательством, либо о его отмене. Сфера применения протеста, как

следует из Закона, ограничена только правовыми актами. Однако, В.И. Басков

считает, что предметом опротестования могут быть не только правовые акты,

но и любое незаконное действие должностного лица [17]. Но большинство

ученых-юристов считают эту теорию несостоятельной, и я с ними согласен, так

как незаконные действия органов власти и должностных лиц устраняются с

помощью иных средств правового воздействия (например, административная

юстиция).

Правом принесения протеста наделены только прокурор и его

заместитель, Опротестование актов осуществляется в пределах компетенции

прокуроров соответствующих уровней. Прокуроры районов, городов вправе

приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления,

органов контроля районного звена, их должностных лиц. Прокуроры субъектов

РФ обладают правом опротестования правовых актов представительных и

исполнительных органов власти субъектов РФ, органов контроля

соответствующего звена. Правовые акты федеральных министерств и ведомств

могут быть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его

заместителями. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах

компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты

органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже.

В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов,

должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет

вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить

его в вышестоящее звено прокурорской системы.

Протест приносится в органы или должностному лицу, издавшим

незаконный или необоснованный правовой акт. Прокурор вправе принести

протест в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Это

определяет прокурор приносящий протест в зависимости от конкретных

обстоятельств. Если, по мнению прокурора, не требуется вмешательство

вышестоящего органа или должностного лица, протест приносится в орган или

должностному лицу, издавшему незаконный правовой акт. В вышестоящий орган

представляется целесообразным приносить протест в тех случаях, когда есть

основания рассчитывать на его более объективное, по сравнению с органом,

издавшим правовой акт, отношение к протесту, а также при наличии сведений о

том, что аналогичные нарушения могут иметь место в практике других органов

данной системы. В вышестоящий орган приносится протест и в тех случаях,

когда нижестоящим органом отклонен первоначальный протест прокурора.

Необходимость обращения прокурора в суд с заявлением о признании акта

противоречащим закону возникает в условиях свидетельствующих о заведомой

предумышленности нарушения закона, о неспособности принятия правильного

решения органом, издавшим правовой акт, в ситуациях повышенной общественной

значимости отмены незаконного акта, либо требующих профессионального

юридического анализа обстоятельств, обусловивших противоречие акта закону.

Заявление в суд направляется в соответствии с действующими

положениями процессуального законодательства о подведомственности и

подсудности дел. При этом необходимо иметь в виду, что в арбитражные суды

прокуроры обращаются с заявлениями о признании недействительными актов, в

которых представлены вопросы, касающиеся сферы предпринимательской и иной

экономической деятельности.

Форма протеста не определяется, но в практике прокурорского надзора

по существу единственной признается письменная форма. Бесспорное значение

для серьезного восприятия протеста имеет его оформление и стилистическое

исполнение. Его обязательными реквизитами являются: точное название органа,

в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора,

противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в

противоречии с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие

основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований

прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру

принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест, с

указанием должности и классного чина.

Законом установлен предельный 10-дневный с момента поступления срок

рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы,

т.е. прежде всего для исполнительно-распорядительных органов.

По мнению В.И. Баскова, принесение протеста на противоречащий закону

правовой акта приостанавливает его действие на период рассмотрения

протеста. Речь идет главным образом о таких нарушениях закона как лишение

или ограничение права граждан на труд, социальное обеспечение, образование

и т.д. Когда прокурор направляет протест он указывает на необходимость

приостановления действия опротестованного акта[18].

По действующему законодательству, как считает В.Б. Ястребов,

принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта[19].

Тем не менее имеются реальные возможности снижения либо полной

нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно из

этих соображений, прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный

срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные

обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение

опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступлений

опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных

размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и

др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в

его тексте [20].

О результатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно

быть направлено письменное сообщение. Если невозможно техническое

исполнение данного требования в тот же день, тогда оно исполняется на

следующий день. Более позднее направление сообщения, равно как несоблюдение

сроков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить

основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Прокурор жестко не связан с позицией, изложенной в протесте. Мнение

прокурора может измениться в результате установления новых ранее

неизвестных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При

наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он

может быть отозван. Права отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был

принесен, - прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста

допускается только до его рассмотрения.

Опротестование прокурором незаконных правовых актов стало играть

важную роль в сфере надзора за законностью правовых актов субъектов РФ. За

1997 - 98 г.г. в России было опротестовано около 1400 несоответствующих

Конституции РФ, федеральному законодательству правовых актов

законодательных собраний, государственных советов, дум, президентов,

правительств, глав администраций субъектов РФ [21]. В 1998 году по

инициативе прокуроров изменены почти 900 региональных законов, указов и

постановлений, противоречащих федеральному законодательству. Многие из этих

актов искусственно сужали объем правомочий граждан, установленных второй

главой Конституции РФ (прав работников, несовершеннолетних,

предпринимателей) [22].

Прокурорская деятельность все чаще обнажает серьезные государственные

проблемы. В ряде регионов четко обозначилось стремление к присвоению

полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Российской Федерации.

Однако, к сожалению, далеко не все прокуроры эффективно используют

предоставленные им возможности для противодействия антиконституционному

правотворчеству субъектов РФ, порой ссылаются на Конституционный Суд

страны, полагая, что только этот орган вправе решать сложные правовые

вопросы.

О совершенствовании деятельности прокуроров по надзору за законностью

правовых актов свидетельствует приказ Генерального прокурора РФ № 42 от 18

июля 1997 г. «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых

актов субъектов РФ». Главная цель этого приказа, по мнению А. Мельникова,

во-первых, в том, чтобы напомнить прокурорам, что опротестовываться должны

все без исключения незаконные акты субъектов РФ, несмотря на наличие

процедур Конституционного Суда. Во-вторых, нужно отказаться от практики

принесения протестов на такие акты, если очевидно, что соответствующий

представительный или исполнительный орган добровольно не удовлетворит

требование прокурора. В этом случае единственно правильный способ

устранения нарушений - обращение прокурора в суд. Причем не только в суд

общей юрисдикции, но и в конституционные (уставные) суды субъектов РФ [23].

Не менее важную роль опротестования незаконных правовых актов играет

в работе районных и городских прокуроров, осуществляющих надзор за

законностью правовых актов органов местного самоуправления. За 1997-98 годы

по протестам прокуроров в системе местного самоуправления отменены более 27

тысяч незаконных правовых актов, абсолютное большинство которых носило

нормативный характер[24].

Анализ практики прокурорского реагирования указывает на то, что

большинство незаконных решений органов местного самоуправления, как

правило, связано с грубыми нарушениями прав и свобод граждан. Причем

наиболее характерным для органов местного самоуправления является

игнорирование требований налогового, земельного, жилищного, трудового,

административного законодательства, а также законов, предусматривающих

предоставление определенных льгот ветеранам и инвалидам. Многочисленны

факты подмены главами местных администраций в своей деятельности

представительных, судебных, контролирующих органов.

Повсеместно распространены нарушения, связанные с установлением

непредусмотренных законом налогов и сборов. Так, в нарушение требований

Закона РФ «О государственной пошлине», Закона РФ «Об основах налоговой

системы в Российской Федерации», постановлением главы Грязновской сельской

администрации Липецкого района Липецкой области на территории населенного

пункта было предусмотрено взимание госпошлины за выдачу справок с места

жительства. В соответствии с п.4 ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» установление местных

налогов и платежей является исключительной компетенцией представительных

органов местного самоуправления. Как показывает прокурорская практика,

зачастую налоги и сборы устанавливаются местными администрациями. Например,

сбор за право торговли на территории Косыревского сельского совета

Липецкого района был установлен постановлением главы администрации № 25

от10.04.98.

В то же время имели место факты, когда главы администраций

необоснованно освобождали налогоплательщиков от уплаты налогов. Глава

администрации Хлевенского района Липецкой области, в нарушение принятого на

сессии районного совета депутатов Положения о порядке предоставления

налоговых льгот, своим постановлением № 882 от 30.12.97 освободил СХПК

«Ново-Дубовской» от уплаты в районный бюджет транспортного налога и сбора

за уборку территории. Все названные акты отменены по протестам прокуроров.

Органами местного самоуправления вводились непредусмотренные меры

административной ответственности. Главой администрации рабочего поселка

Добринка административная ответственность была установлена за нарушение

порядка использования воды из коммунального водопровода, главой

администрации Елецкого района Липецкой области - за нарушение правил

пребывания детей и подростков в общественных местах[25].

Массовый характер приобрели случаи неправомерного вмешательства

органов местного самоуправления в хозяйственную деятельность предприятий,

не находящихся в муниципальной собственности. Перечисленные нарушения после

вмешательства прокуратуры были устранены.

Заместитель Генерального прокурора РФ В.И. Давыдов, учитывая

исключительную остроту рассматриваемого вопроса, а также отмеченные

недостатки, предлагает осуществить меры по повышению эффективности

прокурорского надзора за исполнением законодательства о местном

самоуправлении, опротестованию незаконных нормативных актов субъектов РФ,

ограничивающих права граждан на местное самоуправление, а также усилить

профилактическую направленность надзорной деятельности, максимально

использовать прокурорские полномочия для пресечения нарушений законности на

стадии подготовки в представительных органах нормативных актов, касающихся

больших групп населения[26].

2.Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является

важнейшим направлением прокурорского надзора в сфере исполнительной власти.

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина

федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными

федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами

субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Согласно действующему законодательству, надзор за соблюдением прав и

свобод граждан - одно из шести основных направлений деятельности

прокуратуры ( ст.1 и гл.2 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Это наглядно подтверждает

существенное усиление в современных условиях ее правозащитной роли. То

обстоятельство, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод

человека, основано на признании их верховенства в правовой системе

Российской Федерации.

Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в

обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и

беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом

правил, определяющих правовой статус личности в государстве.

Правовое поле для применения прокурорских полномочий по сравнению с

советским периодом сужено рамками Конституции РФ. Прокуроры теперь не

обязаны осуществлять надзор за исполнением актов органов исполнительной

власти, что делало в прошлом их работу крайне неэффективной. Более того,

подобная практика привела в конечном итоге прокуратуру на позиции органов

исполнительной власти. Именно эти перегибы дали в свое время повод

некоторым правоведам упрекать прокуратуру в безграничном вмешательстве в

различные сферы государственной и общественной жизни[27].

Однако обстоятельства изменились. Основное внимание прокуроров

сосредоточено сейчас на точном выполнении предписываемых Конституцией и

законами правил, определяющих правовой статус личности в государстве.

Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в

Конституции, которая имеет прямое действие. Иные права и свободы могут

устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ. Обязательно

соблюдение прав и свобод, предписываемое общепризнанными принципами и

международного права, и международными договорами, которые рассматриваются

в качестве составной части правовой системы Российской Федерации.

Различаются три группы прав и свобод человека и гражданина: личные

права; политические права и свободы; социально-экономические и культурные

права и свободы.

В соответствии с приведенной классификацией в Конституции РФ на

переднем плане - личные права и свободы. К их числу отнесены право на

жизнь, свободу и неприкосновенность; право на охрану достоинства личности,

неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей

чести и доброго имени; право на неприкосновенность жилища и т.д.

Многие исследователи не без оснований относят личные права к

естественным правам человека, имея ввиду, что они внутренне присущи каждому

человеку, принадлежат ему от рождения, а не даруются властью. Задача

цивилизованного государства - признать в официальном порядке эти права и

организовать их надежную защиту.

В целях защиты личных прав граждан наиболее широко используются

уголовно-правовые меры и средства гражданско-правовой защиты в суде. Важное

значение для пресечения фактов произвола при применении к гражданам мер

административного принуждения имеет также использование средств

прокурорского надзора, предусмотренных гл.2 раздела 3 ФЗ «О прокуратуре

РФ».

Совершенно иную природу имеют гражданские права политического и

социально-экономического характера. У них нет естественного происхождения.

Государство наделяет человека гражданскими правами по мере наступления

определенных условий, в соответствии с интересами и возможностями общества

и государства[28].

Исходя из опыта цивилизованных государств, можно констатировать, что

конечная цель установления политических прав и свобод - включение граждан в

процесс формирования органов государственной власти и непосредственное

управление его делами. Наделение граждан политическими правами включает

установление: права на объединение; права собираться мирно без оружия,

проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; права

участвовать в избрании органов власти; права на равный доступ к

государственной службе и других.

Нынешнее состояние политических прав и свобод в России характеризует

достаточно высокую степень компромисса между личностью и государством,

достигнутого за время демократических преобразований. Вместе с тем,

Страницы: 1, 2, 3