Учебное пособие: Законодательная власть. Зарубежный парламент

Комиссии парламента бывают временные и постоянные. Также они бывают специализированные и универсальные. Чаще всего, создаются постоянные комиссии. Постоянные комиссии создаются на весь срок деятельности палаты парламента и прекращают свои действия вместе с прекращением полномочий данной палаты. Обычно, если парламент двухпалатный, то в каждой из палат действуют свои комиссии. Иногда они дублируют друг друга, имеют одинаковые названия и занимаются примерно одним и тем же кругом вопросов, но иногда эти комиссии не совпадают ни по названию, ни по кругу дел и проблем.

Временные комиссии создаются для выполнения какой–то конкретной задачи. После выполнения этой задачи они либо распускаются, либо расходятся. К временным комиссиям могут быть отнесены следственная комиссия, редакционная комиссия по выработке текста какого–то законопроекта, конституционная и т.д.

Постоянные комиссии бывают специализированными и неспециализированными. Специализированные комиссии еще называют отраслевыми. Эти отраслевые комиссии легче всего представить, если вспомнить типичный набор министерств в той или иной стране. Так, как в каждой стране есть министерство обороны, внутренних дел, здравоохранения, народного образования и т.д., то примерно по такому принципу и создаются постоянные комиссии. То есть, как правило, в парламентах есть комиссия по иностранным делам, сельскому хозяйству, транспорту, охране здоровья и т.д. Параллели с правительством здесь очевидны.

Неспециализированные комиссии не имеют четкой компетенции, заранее заданного круга вопросов, а занимаются рассмотрением любых законопроектов по решению палаты либо спикера палаты. Такие универсальные или неспециализированные комиссии могут называться номерами (1, 2, 3) или, как в Великобритании, они обозначаются буквами алфавита.

Постоянные комиссии обычно образуются на основе пропорционального представительства от партийных фракций. Партии, которые имеют большинство в парламенте, имеют большинство и в комиссиях. Как правило, представители больших фракций возглавляют комиссии, поскольку они доминируют в парламенте, могут поставить своих представителей руководить комиссиями и иметь там большинство. Деятельность комиссий происходит за «закрытыми дверями», она не афишируется, телевизионные показы этой работы не проводятся, поэтому в такой более доверительной обстановке, без излишней гласности вопросы решаются более конкретно, деловито и без умысла произвести впечатление на избирателей.

Парламентские комиссии (комитеты) всегда предварительно обсуждают законопроекты. Без их мнения и заключения законопроект не может быть поставлен на голосование. Это предварительное рассмотрение существеннейшим образом влияет на его судьбу. Во многих странах заключение комиссий по поводу законопроекта является окончательным и «обжалованию не подлежит». Например, американцы называют свои комитеты палат «кладбищем законопроектов», поскольку там, в комиссиях чуть ли не 90% законопроектов погибают, не доходя до голосования.

Комиссии имеют право вносить поправки в законопроекты. Иногда эти поправки могут быть настолько существенными, что искажают первоначальную сущность этого закона. Комиссии могут возвращать законопроекты их авторам для уточнений, на доработку, могут назначать экспертизы. Законодательный процесс без участия комиссий немыслим.

Для того, чтобы преодолеть длительные сроки рассмотрения комиссиями законопроекта, в некоторых странах выработаны упрощенные парламентские процедуры. Например, англичане придумали такой прием. На пленарном заседании парламента, если вносятся важный правительственный законопроект по предложению лидера фракции большинства, вся палата объявляется одной комиссией. Спикер уходит со своего места, избирается председатель этой комиссии, депутаты обсуждают этот законопроект, принимают решение, являясь как бы комиссией, затем спикер возвращается на свое место и заседание снова превращается в сессию, где и принимается нужный правительству закон. Иногда, таким образом, процесс обсуждения сокращается до 1–2 дней, а в обычном порядке законопроект может «путешествовать» по комиссиям и по коридорам парламента полгода или даже год.

Комиссии формируются в разных странах по–разному. В некоторых странах члены комиссии назначаются председателем палаты. Он отбирает их не совсем по своему усмотрению, а с учетом мнений лидеров фракций, но официально членов комиссии назначает спикер. Такая процедура в Голландии, Индии и Японии. В некоторых странах члены комиссий избираются на пленарном заседании палаты.

Как стать кандидатом – это другой вопрос. Либо депутат сам изъявляет желание работать в какой–то комиссии, либо он выдвигается от фракции. В любом случае, как правило, члены комиссии избираются или утверждаются общим голосованием. Такой порядок в ФРГ, Италии и США.

В некоторых странах существует особая (отборочная) комиссия, которая создает другие комиссии. Такой порядок существует в Великобритании и в Ирландии. В любом случае, как бы ни формировались комиссии, партийное участие, принцип пропорционального участия партийных фракций практически всегда соблюдается. Как мы заметили, партии, имеющие большинство в парламенте, как правило, доминируют и в комиссиях. Комиссиями руководит председатель комиссии, который может иметь заместителей и даже сформировать комитет (бюро) внутри комиссии. Председатель комиссии может избираться всем составом депутатов, т.е. в некоторых странах как члены комиссии, так и председатель избирается на сессии (Франция, Италия). В некоторых странах члены комиссии избирают себе председателя (Австралия, Ирландия). Существует способ, когда председатели комиссии назначаются спикером – председателем палаты.

До недавнего времени довольно необычный способ замещения должности председателя парламентского комитета был в США. Там председателем становился депутат, у которого самый большой стаж пребывания в качестве конгрессмена или сенатора. Вот уже несколько лет, как от этого порядка американцы отказались.

Важным вопросом является вопрос о партийной принадлежности председателей комиссий или комитетов. В настоящее время в США представители партии, которая имеет большинство в палате, возглавляют все комитеты палаты. Если, скажем, демократы имеют большинство в Палате представителей, то все комитеты в Палате представителей будут возглавляться представителями демократической партии. Если в Сенате большинство имеют представители республиканской партии, то все сенатские комиссии будут возглавляться республиканцами. Такой порядок не слишком демократичен, но так принято.

В других странах фракции договариваются друг с другом, и должности руководителей комиссий получают как представители крупных фракций, так и средних и небольших. Это делается для уравновешивания шансов при распределении должностей в палате, для лучшего представительства всех политических сил. Таков порядок в ФРГ, Италии, Голландии и других странах.

Комиссии состоят из депутатов, но при необходимости они могут приглашать в качестве специалистов государственных чиновников, бизнесменов, ученых для того, чтобы они объяснили неясные моменты в законопроектах и выступили в качестве экспертов. Члены комиссии работают за закрытыми дверями, и весь процесс обсуждений происходит без огласки.

В некоторых странах, кроме обычной функции предварительного рассмотрения законопроектов и составления проектов законов, парламентские комиссии иногда обладают правом законодательной инициативы. То есть, они прямо вносят законопроект от своего имени. Кроме того, они, как правило, обладают правом контроля за исполнительной властью и правом требовать отчеты от министров, председателей госкомитетов, ведомств и т.д. А в некоторых странах (Италия) парламент на основе конституции и регламента палаты может предоставить комиссии право не только рассматривать, а даже утверждать некоторые законопроекты. И комиссии выступает как часть парламента или как «маленький» парламент.

Употребляются названия: комиссии и комитеты. В некоторых случаях между этими понятиями нет разницы. Но, например, в США комитет – это более важный орган, постоянно действующий, а комиссия – это собрание депутатов с менее важными полномочиями.

Комиссии и комитеты работают на основе регламентов палаты, кроме того, могут приниматься специальные положения о комитетах и комиссиях, которые регламентируют более конкретные области их работы. Отдельные нормы о комитетах и комиссиях могут содержаться в конституциях и в конституционных законах.

В некоторых странах роль парламентских комитетов и комиссий традиционно очень велика. Например, в США председатели комитетов Конгресса – самые важные и влиятельные фигуры. В Испании постоянные депутатские комиссии могут даже выполнять функцию палат Генеральных Кортесов: в случае, если срок действия палаты истек или палата была распущена, то постоянная комиссия выполняет функцию палаты (одна или несколько). В той же Испании постоянные депутатские комиссии могут издавать временные законодательные акты – так называемые декреты–законы. Так бывает в том случае, если парламент распущен или срок полномочий палат истек и требуется принять какой–то важный нормативный акт.

Важнейшую роль в деятельности Конгресса США играют комиссии Палаты представителей и Сената, поэтому стоит хотя бы вкратце ознакомиться с перечнем этих комиссий, поскольку данный перечень является наиболее характерным для «классического» парламента ХХ века. Комитеты Конгресса США имеются в обеих палатах. В Сенате 16 постоянных комитетов и 4 специальных. В палате представителей 22 постоянных комитета и 5 специальных. Есть еще 4 объединенных комитета, которые состоят из сенаторов и конгрессменов. Число комитетов Сената меньше, чем число комитетов в Палате представителей, потому что в Сенате только 100 депутатов, а в Палате представителей – 435, поэтому на такое число комитетов как в Палате представителей в Сенате просто не хватает людей.

Во Франции создание комиссий регулируется конституцией. В статье 43 конституции Франции сказано, что в палатах французского парламента имеются постоянные комиссии, число которых ограничивается шестью. Кроме этих комиссий могут создаваться только комиссии по расследованию и комиссии по контролю. Т.е. временные комиссии, возникающие в необходимых случаях. Регламент французского парламента называет эти 6 видов постоянных комиссий, которые обязательно создаются в обеих палатах французского парламента. Это:

·  комиссия по делам семьи, культуры и социальным проблемам;

·  комиссия по иностранным делам;

·  комиссия по делам национальной обороны и вооруженных сил;

·  комиссия по делам финансов, общих проблем экономики и плана;

·  комиссия конституционных законов, законодательства и общего управления республикой;

·  комиссия производства и обмена.

Законодательство Финляндии предусматривает достаточно любопытную особенность, касающуюся создания парламентских комиссий. Устав финского парламента и регламент предусматривает создание конституционной комиссии, законодательной комиссии, комиссии иностранных дел, финансовой комиссии и др. Отдельно оговаривается, что создается Большая комиссия. Постоянные специальные комиссии включают не менее 17 членов, в финансовую комиссию входят не менее 21 члена парламента, а в Большую комиссию – не менее 25 членов парламента. Компетенция этих важнейших комиссий закрепляется в уставе и регламенте финского парламента.

Законодательная комиссия производит подготовку направленных ей предложений, касающихся принятия, изменения, пояснения и отмены общих законов. Комиссия иностранных дел производит подготовку вопросов, касающихся одобрения или вступления в силу межгосударственных договоров и вопросов, относящихся к внешним сношениям государства. Финансовая комиссия занимается вопросами государственного бюджета и экономики.

Большая комиссия занимается кругом самых серьезных вопросов, и ряд статей Устава парламента Финляндии перечисляет вопросы, которые рассматриваются Большой комиссией. Это: предложения об издании изменений, пояснений и отмене статей Основного закона, а также проекты таких законов, которые содержат меры по контролю и регулированию внешней торговли, платежного оборота с заграницей, цен, квартирных и заработных плат, ренты и дивидендов; законопроекты, касающиеся положений мирного договора и иных межгосударственных договоров; законопроекты, касающиеся жалования депутатов и иные вопросы. Таким образом, Большая комиссия – это универсальная комиссия по важным вопросам, она состоит из самого большого числа депутатов.

Остальные парламентские комиссии в Финляндии считаются менее важными, их перечень приводится не в уставе парламента, а в Регламенте парламента. Ординарными постоянными комиссиями, согласно §10 Регламента парламента Финляндии, являются: административная комиссия, комиссия по делам транспорта, комиссия по делам сельского и лесного хозяйства, комиссия по делам обороны, комиссия по делам культуры, комиссия по делам обеспечения и здравоохранения, экономическая комиссия, комиссия по делам труда и комиссия по делам окружающей среды.

В любом парламенте, помимо специализированных и постоянных комиссий, могут создаваться временные комиссии или комиссии «ad hoc», которые образуются для рассмотрения какого–то конкретного дела, и после решения этого дела распускаются.

Партийные фракции

Партийные объединения депутатов, чаще всего, называются партийными фракциями, но они могут называться и по-другому. Если в ФРГ классическое наименование – фракция, то во Франции, Италии и других странах партийные фракции именуются парламентскими группами. В Великобритании они официально называются парламентскими партиями. В Австрии, Польше, Хорватии – партийные клубы. Иногда применяются два наименования: например, партийная фракция и депутатская группа. Это может обозначать не одно и то же. К примеру, партийная фракция состоит из депутатов, которые избирались по спискам одной партии и представляют эту партию в парламенте. А депутатская группа представляет, например, объединение депутатов, которое образовалось уже после выборов. Скажем, из беспартийных депутатов или депутатов, вышедших из партийных фракций.

Порядок образования партийных фракций достаточно подробно регламентируется регламентами палат. В некоторых случаях порядок и способ образования фракций очень прост и ничем не ограничивается. Например, в Голландии один депутат может объявить себя фракцией, если какую–либо партию представляет в палате он один. В других странах могут быть формальные требования к образованию фракции. Например, согласно требованию регламента Бундестага ФРГ, необходимо, чтобы фракция включала только депутатов, которые являются членами одной партии, фракция должна насчитывать не менее 5% всего состава Бундестага, т.е. не меньше 25 депутатов.

Регламенты других парламентов также закрепляют эти вопросы. Например, регламент парламента Австрии – Национального совета – предусматривает, что фракция (там она называется «клуб») может быть образована при минимуме в 5 депутатов.

Кстати, такой минимум может быть различным для верхней и нижней палаты. Например, для образования фракции (парламентской группы) во Французском Сенате необходимо объединение 14 сенаторов, а в Национальном собрании Франции – 30 депутатов. Для образования фракции в Сенате Италии необходимо 10 сенаторов, а в Палате депутатов – 20 депутатов.

Во многих странах не требуется жестких доказательств принадлежности к партии. Депутаты, объединившись, могут назвать себя какой–то фракцией или представителями партии. Некоторые фракции могут присоединять к себе так называемых «гостей» – депутатов, сочувствующих этой партии. Эти «гости» иногда учитываются при решении каких–то вопросов, а в некоторых случаях – не учитываются. Так в число минимума, необходимого для образования фракции, они не включаются. Они дополняют фракцию уже после ее образования.

Почему такие моменты во многих странах так скрупулезно регламентируются? Дело объясняется тем, что партийные фракции в большинстве случаев наделены более широкими и вескими полномочиями, чем один депутат или даже двое–трое депутатов организационно не оформленные. Фракции участвуют в формировании руководящих органов палат. К примеру, кандидатов при избрании спикеров, их заместителей, руководителей комитетов и комиссий, выдвигают партийные фракции.

Комиссии и комитеты палат образуются обычно на основе пропорционального представительства от фракций, и крупные фракции имеют обычно большее представительство в комиссиях и комитетах. Фракции оказывают большое влияние на работу палаты. Они вносят вопросы в повестку дня, они участвуют в направлении хода прений и дебатов, в некоторых парламентах (например, в Голландии) голосование проходит по фракциям, т.е. при голосовании встает руководитель фракции и объявляет, «за» фракция или «против». Поэтому вопрос решается, как правило, заранее, а голосование по фракциям носит скоротечный и практически формальный характер.

Фракции используют свое влияние при контроле за деятельностью правительства. Например, фракции в некоторых странах могут инициировать такую форму парламентского контроля как интерпелляция. Но может быть, самое главное в их деятельности это то, что в парламентских республиках и монархиях фракции образуют и формируют правительство. Если фракция имеет абсолютное большинство в парламенте, то она и создает правительство, если же численности не хватает, то фракции объединяются и образуют коалиционное правительство.

В ряде стран парламентские фракции фактически являются руководящим ядром и реальным руководством той или иной партии. Лидер парламентской фракции – это одновременно лидер всей партии. Он определяет политику партии и представляет ее в парламенте.

В Великобритании вся парламентская деятельность связана с существованием фракции. Фракция, которая обладает большинством в парламенте, образует правительство, лидер этой фракции становится премьер-министром. Вторая по численности фракция образует официальную оппозицию. Лидер фракции оппозиции становится «лидером оппозиции Ее величества» и возглавляет «теневой кабинет».

Фракции имеют свое руководство. Руководство может быть идеологическим и процедурным. Лидер партии всегда является общим руководителем фракции, но ряд фракций имеют еще процедурных начальников. В англо-саксонских стран они именуются «кнуты» (whips), они следят за порядком голосования, следят за тем, чтобы члены фракции правильно голосовали, не опаздывали на голосование, ведут подсчет голосов, оповещают о необходимых вещах своих членов и т.д. Они подчиняются такому фактическому лидеру и помогают ему.

Руководящим органом фракции, как правило, является общее собрание депутатской группы. Оно может именоваться по–разному: конференция, собрание, в Америке применяется термин «кокус». На этих собраниях вырабатываются общие направления деятельности фракции, решаются организационные вопросы, решаются вопросы о том, как голосовать по конкретному законопроекту. Затем эти решения неуклонно выполняются. В ряде стран работой фракции руководит (координирует) специальный орган. В ФРГ – это «Исполнительный комитет» фракции. Во Франции «бюро». В Швеции – это «доверительный совет», который является руководящим органом фракции.

В большинстве западных стран партийная дисциплина внутри фракций очень строгая. Если депутат ее не соблюдает, он исключается из фракции. Потеряв партийную поддержку, будучи «уволенным» из партийной фракции, он теряет половину своей силы, а может и больше. Поэтому, депутату, если он хочет строить свою политическую карьеру, приходится подчиняться. Рядовые депутаты, их часто называют «заднескамеечники», какого–то реального влияния на работу фракции не оказывают. Основным способом проявить себя является возможность задавать вопросы членам правительства или выступать с каким–то интересным сообщением во время прений.

Иные органы парламента. В парламентах могут быть какие–то иные органы и структурные части, помимо комиссий, комитетов и партийных фракций. В некоторых странах, например, есть специальные органы парламентского контроля: ревизоры, контролеры. Есть такая должность омбудсман, или «народный защитник». Эта должность впервые была создана в Швеции. Главной задачей омбудсмана является контроль за деятельностью административных органов (таких, например, как полиция). В настоящее время институт омбудсманов получил свое развитие, они, чаще всего, называются уполномоченными по правам человека и их компетенция расширена. Эти должностные лица избираются парламентами, они в ряде случаев имеют значительный штат сотрудников и являются как бы специальным органом по рассмотрению жалоб. Граждане с удовольствием обращаются туда, если у них возникают споры с государственными органами, с органами, которые могут как–то задеть их права.

Парламенты создают, так называемые, счетные палаты или комиссии. Их задача – проверять выполнение и соблюдение статей бюджета. Некоторые парламенты создают иные контрольные органы или назначают специальных должностных лиц. Например, в ФРГ есть уполномоченный Бундестага по делам обороны и армии.

В некоторых парламентах создаются «Советы старейшин» или они называются «Сеньорен-конвенты». В ФРГ в Совет старейшин входит председатель Бундестага, его заместители и несколько депутатов от фракций, причем, представительство пропорционально численности фракции: большая фракция делегирует больше своих членов в Совет старейшин. Полномочия Совета старейшин достаточно специфичны. Они занимаются в основном организационными проблемами: помогают Председателю палаты вести дела палаты, проводят в необходимых случаях или организует переговоры фракций персональных назначениях и выборах, они участвуют в выработке повестки дня, могут вырабатывать внутренние акты парламента (например, положение о комитетах и комиссиях) и решать ряд других вопросов. Это важный вспомогательный орган. Кроме названия «Совет старейшин» могут быть и иные названия: Бюро, Общий комитет и т.д. Эти органы создаются для организационной помощи депутатам и руководству палаты.

В странах со значительным числом депутатов в палате, кроме общих парламентских комиссий и комитетов, крупные партийные фракции могут создавать свои небольшие специальные комиссии или комитеты внутри фракции. Они подготавливают вопросы для работы в парламентских комиссиях и комитетах, вырабатывают политику фракции по вопросам обороны, по делам молодежи, по вопросам труда и т.д. Такие органы, например, есть в ФРГ.

Следует отметить, что есть две модели отношений парламентариев внутри фракции. Это британская и американская модели. Британская модель означает очень жесткую дисциплину и подчинение депутатов партийным решениям. Американская модель – это значительная свобода у депутатов и слабая партийная дисциплина, хотя там тоже есть, так называемые, «кнуты». Эти системы сложились исторически. Британская (Канадская, Австралийская и др.) специфика объясняется тем, что при такой системе парламент фактически подчинен правительству и выполняет роль законодательного органа при правительстве. В США Конгресс – это очень сильный самостоятельный орган, и конгрессмены, и сенаторы чувствуют себя самостоятельными политиками. Естественно, члены одной партии согласуют свои позиции, но партийной дисциплиной они связаны не очень жестко.

Полномочия парламента. Парламентский контроль

Вне зависимости от того, закреплена ли компетенция парламента в конституциях или законах, или же нет, круг вопросов, которыми занимается парламент (т.е. полномочия парламента) всегда охватывает определенную сферу общественных отношений. Если полномочия парламента закрепляются в конституциях, то обычно это: полномочия законодательного характера, полномочия в сфере финансов, полномочия по контролю над деятельностью правительства и полномочия, связанные с формированием других органов государства. Такая четырехзвенная схема является перечислением минимальных возможностей и полномочий любого парламента. Однако и конкретные конституции, и специальные законы закрепляют более развернутый перечень полномочий парламента. Например, кроме названных полномочий, еще называются полномочия в области внешней политики, отдельно выделяются полномочия в сфере обороны и безопасности, а также судебная функция парламента. Так или иначе, минимальный круг вопросов, которым занимается парламент – это названные четыре направления. Чаще называют шесть или семь. В некоторых источниках приводится даже восемь направлений деятельности или полномочий парламента. Например, кроме всего названного, к полномочиям парламента относят: назначение референдумов и, может быть, самое своеобразное полномочие – полномочия по передаче части своих полномочий – т.е. делегирование полномочий какому-либо органу (как правило, правительству).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6