Реферат: Государственный бюджет России, проблемы преодоления его дефицита

1 Составлено по:  постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о принятии во втором чтении проекта федерального закона "о Федеральном бюджете на 2001 год", о распределении расходов федерального бюджета на 2001 год по разделам функциональной классификации расходов бюджетов российской федерации.

По-прежнему на первом месте (свыше 1/5 бюджета) остается обслуживание долга. Однако в реальном выражении эти расходы даже упадут на 4%, то есть это направление получило даже отрицательный приоритет по приростам. Это несомненно является достижением общей макроэкономической политики.

Возрастание помощи бюджетам иных уровней связано с суммарной утратой налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации (например, по НДС). Однако основные потери несет малое число[11] наиболее богатых регионов, в то время как рост объемов помощи увеличивает степень выравнивания для большей части субъектов Федерации. Тем не менее надо отметить, что высокая приоритетность расходов, связанных с федеративными отношениями, и по темпам роста, и по объему, достигается отнюдь не бесконфликтно, порождает социально-экономические проблемы на уровне регионов и политические в их взаимоотношениях с центром.

Наиболее ярко разрыв между тенденцией и фактическим положением проявляется в сфере государственной поддержки экономики. Если по темпам роста это направление является вторым приоритетом, то по абсолютной величине расходов занимает лишь скромное 7-е место.

Концентрация расходов на немногих наиболее крупных статьях показывает, что фактически сложившиеся приоритеты имеют подавляющее преимущество перед новыми, закладываемыми в качестве тенденции. Из 25 разделов на первые 3 приходится более 1/2 расходов бюджета (54,07%), на первые 5 разделов - более 3/4, на первые 10 - более 9/10 расходов.

Сам факт такой концентрации ресурсов можно оценить положительно, но действия государства по изменению системы приоритетов должны быть более решительными, иначе еще на долгие годы бюджетная политика сохранит инерционный характер, не позволяющий решить стоящие перед страной, перед государством задачи.

Бюджетная политика в области расходов в ближайшей перспек­тиве будет реализоваться исходя из объема ресурсов, определен­ных в рамках прогноза доходов и источников финансирования бюджетного дефицита.

Процедура составления проекта бюджета должна позволять фе­деральным органам исполнительной власти самостоятельно оп­ределять наиболее важные направления расходования средств внутри отрасли исходя из возможностей бюджета по финансиро­ванию конкретных отраслей экономики и социальной сферы при сохранении общих приоритетов, предусмотренных в проекте фе­дерального бюджета.

Предстоит сделать болезненный шаг – сократить число бюджетополучателей. Наличие более 140 прямых получателей средств из федерального бюджета делает его трудно исполнимым. Бюд­жетные средства должны распределяться по перечню, ограничен­ному количеством федеральных органов исполнительной власти, при этом остальные бюджетные учреждения должны быть включены в состав профильных министерств и ведомств. Это позволит создать более эффективную ведомственную структуру расходов бюджета, строже спрашивать за его исполнение с ограниченного круга министерств и ведомств.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно выделить приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными и могут быть сокращены в следующем году. Среди расходов приоритетного харак­тера следует выделить следующие:

• социальные расходы, доля которых существенно возрастает в общем объеме бюджета; в структуре социальных расходов также будут выделены приоритеты: расходы на выплату пенсий, культу­ру и искусство;

• военные расходы, уровень финансирования которых сохра­нится. Финансовые аспекты проведения военной реформы будут отражать в первую очередь приоритетное финансирование рас­ходов на оборонные научно-исследовательские и опытно-конст­рукторские разработки. Предстоит осуществить реструктуриза­цию военно-промышленного потенциала при сохранении финансирования наиболее ценных его элементов, а также про­цесса разработки новейших образцов оружия как основы модер­низации Вооруженных Сил. Значительных денежных средств по­требует финансирование затрат на обеспечение выходными пособиями и жильем увольняемых из Вооруженных Сил военно­служащих, без чего не удастся осуществить начальный этап воен­ной реформы;

• расходы на содержание судебной системы, которые должны возрасти, чтобы обеспечить реальную независимость этой ветви власти; полное и своевременное финансирование судебной сис­темы создаст необходимую основу для борьбы с преступностью и коррупцией;

• расходы на реструктуризацию угольной отрасли будут направ­лены на осуществление финансирования ликвидации убыточных шахт и мероприятий по социальной защите шахтеров: реформа механизма бюджетного финансирования угольной отрасли на­правлена на повышение эффективности и усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств на основе заключе­ния договоров между государством и угольными предприятиями, от выполнения которых будет зависеть объем финансирования от­расли.

Президент РФ 27 мая 1998 г. подписал Указ «О мерах по обес­печению экономии государственных расходов» № 597, в котором одобрена работа Правительства РФ по подготовке программы эко­номии государственных расходов. Сфера действия программы распространяется на феде­ральный бюджет, однако предполагалось применение программы и для бюджетов субъектов Федерации после заключения соглаше­ний между Правительством РФ и органами исполнительной вла­сти Субъектов Федерации. Методы реализации программы осно­ваны на:

• проведении инвентаризации и сокращении количества юри­дических лиц и численности работников, занятых в бюджетной сфере, содержание которых финансируется за счет средств феде­рального бюджета;

• анализе условий оплаты труда в организациях, финанси­руемых из федерального бюджета;

• поэтапном отказе от дотаций и субсидий, осуществляемых за счет федерального бюджета;

• оптимизации расходов по обслуживанию государственного долга;

• обеспечении контроля за соблюдением бюджетными орга­низациями лимитов потребления электро и теплоэнергии;

• усилении контроля за заключением договоров, определяю­щих обязательства бюджетных организаций;

• урегулировании объемов кредиторской задолженности;

• инвентаризации и проверке законности и эффективности использования зданий, находящихся в федеральной собственно­сти;

• ревизии нормативно-правовой базы с целью исключения бюджетных расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования.

И эта программа способствовала уже к 1999 г. несколько сократить расходы бюджета. И в проекте бюджета на 2001 впервые за более чем десятилетие предлагается бездефицитный бюджет. Хотя это достигнуто благоприятной ситуацией на мировом нефтяном рынке и частично за счет заведомого занижения части процентных платежей по долговым обязательствам правительства.

Переход к рыночной экономике сопровождается модернизацией всей финансовой системы России. В наибольшей степени это относится к ее центральному звену — бюджету. «Из недр» бюдже­та появились внебюджетные фонды, среди них ведущее место за­няли социальные фонды. Внебюджетные фонды представляют собой одно из звеньев системы финансов: с их помощью осуще­ствляется перераспределение национального дохода по инициа­тиве и в интересах органов государственной власти. Специфика внебюджетных социальных фондов — четкое закрепление за ними доходных источников и, чаще всего, строго целевое использова­ние их средств.

История возникновения внебюджетных государственных фон­дов связана с развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как пра­вило, это были операции временного характера, которые покры­вались за короткий срок специальными доходами. Специальные фонды или счета появились задолго до возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными: одни открывались, дру­гие аннулировались. Поскольку они не утверждались парламен­том, правительство могло использовать такие средства бескон­трольно. Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в области военных расходов, научных исследова­ний, регулирования экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и социальных выплат населению. Правительство имело возможность за счет временно свободных средств, аккумулированных в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредви­денные расходы.

Расширение деятельности государства привело к созданию большого количества специальных фондов, названия которых, как правило, объясняли и цель расходования средств. Такая мно­жественность фондов усложняла деятельность государства, поэто­му на основе объединения различных фондов и был создан госу­дарственный бюджет. Однако многие внебюджетные фонды сохранили свое значение и продолжали существовать наряду с государственным бюджетом. Специальные фонды или счета суще­ствуют в Германии, во Франции, в Англии, в Японии, в США и целом ряде других государств. «Так, в рамках федерального бюджета США насчитывается более 800 подобных фондов»[12]. За счет их средств в отдельные пе­риоды финансировалось более 50% государственных расходов. Специальные счета создавались для правительственной предпри­нимательской деятельности, строительства, управления денежной системой и государственным долгом, национального страхования.

Методы формирования специальных фондов следующие: спе­циальные налоги и сборы; ассигнования из центрального и мест­ных (региональных) бюджетов; специальные займы; доброволь­ные поступления.

Кроме, того, средства в фонды могут поступать за счет капита­лизации части временно свободных средств (покупка ценных бу­маг, инвестиции).

По срокам действия специальные фонды подразделяются на по­стоянные и временные, которые прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач.

По принадлежности различают государственные, местные и межгосударственные фонды. Наибольшее значение среди межго­сударственных фондов имеют Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, бюджетная ко­миссия Европейских сообществ.

По целям выделяют социальные фонды, фонды личного и иму­щественного страхования, экономические, кредитные, научно-исследовательские, инвестиционные, конъюнктурные, экологи­ческие, военно-политические фонды.

В России, в отличие от зарубежных государств, исторически сложилась иная система осуществления государственных расхо­дов. Составлялись два вида бюджетов: обыкновенный и чрезвы­чайный. Обыкновенный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных доходов и направлялся на финансиро­вание расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функ­ции специальных фондов, он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне. За счет его средств погашался государствен­ный долг, покрывались убытки, вызванные войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счет средств чрезвычайного бюд­жета покрывался дефицит обыкновенного. Бюджетная система СССР предусматривала существование одного государственного бюджета.

Впервые целевые внебюджетные фонды стали создаваться в Российской Федерации в период перехода страны на новые эко­номические отношения на основе Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91 г. № 1734-1. Среди них ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды. При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной до­ли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансиро­вались с большим напряжением. Одновременно с социальными были созданы иные внебюджетные фонды. Впоследствии, исчер­пав положительный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив определенную ав­тономность таких фондов. Они включаются в бюджет отдельными статьями, т.е. трансформировались в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных.

В состав государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации в настоящее время входят: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхова­ния РФ, Государственный фонд занятости РФ. Эти фонды акку­мулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий — государственного пенсионного обеспечения, под­держки в сфере занятости, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во вре­мя отпуска по беременности и родам, санаторно-курортного об­служивания и т.д.

Социальные внебюджетные фонды, за исключением Фонда за­нятости, — самостоятельные финансово-кредитные учреждения. Однако эта самостоятельность имеет свои особенности, сущест­венно отличается от экономической и финансовой самостоятель­ности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприятий и организаций. Внебюджетные социальные фонды организуют мобилизацию и использование средств фондов в раз­мерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.

По условиям жизни населения, в первую очередь пенсионеров и инвалидов, можно судить о социальной ориентации экономики, о гражданской ответствен­ности общества. За последние 15 лет расходы западных стран на государственные пенсии по старости и инвалидности увеличились вдвое. Имеют устойчивую тен­денцию к росту соответствующие расходы и в России. Но так было не всегда. До второй мировой войны во многих странах, в том числе и в США, на получение пенсии могли рассчитывать только государственные служащие, ветераны войн, отставные военные, железнодорожники. Не был в этом отношении исключени­ем и Советский Союз. В 1941 г. в огромной стране с населением 196 млн человек, из которых 12 млн составляли старики, получали пенсии по старости только 200 тыс. человек. Пенсионное обеспечение по старости и инвалидности, в его совре­менном понимании, было введено в СССР только в 1956 г.

В настоящее время в Российской Федерации используется так называемая распределительная система пенсионного обеспечения. Ее суть в следующем. Взносы, собираемые сегодня с работающего населения, идут на выплаты пенсионерам. Такой механизм назы­вают механизмом солидарности поколений, так как те, кто сего­дня содержат пенсионеров, сами в старости окажутся на содержа­нии следующего поколения. Неэффективность распределительной системы особенно ярко проявляется на фоне современной демо­графической ситуации в нашей стране и в мире в целом.

Современные пенсионные реформы предполагают создание так называемых накопительных пенсионных систем. При такой системе взносы, аккумулирующиеся в пенсионной системе за счет платежей работника и его работодателя, не расходуются на выплаты сегодняшним пенсионерам, а накапливаются. Деньги ин­вестируются и приносят доход до тех пор, пока плательщик не вышел на пенсию. Все сбережения плательщика и весь инвести­ционный доход, полученный на эти сбережения, являются его личной собственностью, которая и обеспечит выплату пенсии. По­жилой человек при данной системе не зависит ни от государства, ни от молодого поколения. В этом случае не может быть пенсион­ной уравниловки, в то же время экономика получает огромные ресурсы для долгосрочных вложений, накопительный механизм в большинстве случаев сочетается с распределительным, но иногда полностью его заменяет. В ряде случаев управление пенсионными деньгами остается за государством, но часто эту обязанность берут на себя и частные компании. Может существовать даже система конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов.

Основные принципы, по которым все большее число стран мира переходят с распределительной системы на накопительную следующие:

1. Демографическая тенденция в мире сегодня такова, что на одного человека преклонного возраста постепенно приходится все меньшее число работающих. По данным Министерства социаль­ной защиты населения РФ, показатель соотношения количества работающих к количеству пенсионеров в России в 1995 г. состав­лял 1,8, а на конец 1996 г. он был уже равен 1,76. Прогнозные оценки на следующие четыре десятилетия показывают, что число лиц в возрасте 65 лет и старше увеличится при одновременном существенном снижении за этот же период численности людей трудоспособного возраста. В такой ситуации при распределитель­ной системе в будущем придется либо сокращать пенсии, либо увеличивать взносы каждого трудоспособного человека в пенси­онный фонд.

2. При накопительной пенсионной системе существует прямая связь между тем, сколько человек зарабатывал, и тем, каков бу­дет размер его пенсии. Деньги на пенсионных счетах — собствен­ность граждан, а не государства, поэтому надежность пенсионно­го обеспечения в накопительной системе повышается.

3. Накопительная система повышает норму сбережений в стра­не, что очень важно для ускорения экономического роста, тем более что основной фактор, определяющий низкий уровень пен­сий в России, — состояние экономики и производительность труда.

Кризис пенсионной системы наблюдается не только в России, в мировой практике существуют примеры похожих кризисов. По­этому, для того чтобы понять, как решать пенсионную проблему, необходимо изучить опыт проведения пенсионных реформ в дру­гих странах, что позволит выбрать наиболее эффективные пути выхода из кризиса. Требуют серьезного реформирования и другие внебюджетные социальные фонды, действующие в настоящее вре­мя в Российской Федерации.

Расходы на пенсионное обеспечение — самый объемный по­ток социальных трансфертных платежей в России. В течение 1993-1996 гг. эти финансовые потоки составляли от 25 до 47% по отно­шению к расходам федерального бюджета. На 1 января 1999 г. в стране насчитывалось свыше 38 млн пенсионеров – более 1/5 всего населения.

Основной источник доходов Пенсионного фонда — страховые взносы работодателей и работающих. Работо­датели ежемесячно уплачивают страховые взносы одновременно с получением в банках и иных кредитных организациях средств на выплаты работникам за истекший месяц. Этот срок устанавлива­ется не позднее 15-го числа месяца, за который исчислены стра­ховые взносы. В таком же порядке работодатели начисляют и упла­чивают обязательные страховые взносы с работников, включая работающих пенсионеров. Страховые взносы в Пенсионный фонд начисляются на все виды заработка (дохода) в денежной или на­туральной форме независимо от источника их финансирования, в том числе штатных, нештатных, сезонных и временных работни­ков, а также работающих по совместительству или выполняющих разовые, случайные и кратковременные работы. Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд, утверждает Правительство РФ.

Пенсионный фонд Российской Федерации образован Поста­новлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. На Долю Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР) прихо­дится почти 75% средств внебюджетных социальных фондов. Ос­новные задачи Пенсионного фонда как самостоятельного финан­сово-кредитного учреждения – аккумуляция страховых взносов и расходование средств фонда в соответствии с действующим зако­нодательством.

Понятие «целевые бюджетные фонды» появилось в 1995 г., ко­гда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее вне­бюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источ­ника финансирования отдельных государственных расходов.

Анализ существования некоторых фондов выявил ряд сущест­венных недостатков, и прежде всего таких, как межведомствен­ное распыление государственных средств и ослабление государст­венного финансового контроля за их целевым использованием.

Для преодоления указанных недостатков отдельные внебюд­жетные фонды начиная с 1995 г. стали учитываться в составе бюд­жетной системы страны. Это мероприятие несомненно способст­вует консолидации всех государственных средств под контролем фискальных органов государства, что имеет немаловажное значе­ние в условиях современной бюджетной напряженности.

В 1998 г. в состав бюджетной системы РФ были включены сле­дующие целевые бюджетные фонды:

• дорожные фонды;

• Фонд развития таможенной системы РФ;

• Федеральный фонд государственной налоговой службы РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ;

• Государственный фонд борьбы с преступностью;

• экологические фонды;

• Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

• Фонд развития Федеральной пограничной службы;

• Фонд Министерства РФ по атомной энергии.

Подавляющая часть средств целевых бюджетных фондов кон­солидируется в составе федерального бюджета. Данные табл. 6 отражают структуру и объем этих фондов в 1998 г.

Таблица 6

Расходы целевых бюджетных
фондов федерального бюджета на 1998 г. 1

1 Составлено по: Федеральный закон РФ от 26.03.98 г. № 42-ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год».

Таким образом, под целевыми бюджетными фондами понима­ется фонды, образуемые в соответствии с действующим законодательством для финансирования отдельных государственных рас­ходов и консолидируемые в составе бюджетной системы страны для обеспеченья полного государственного контроля за поступлением и целевым использованием их средств.

В следующем году многие целевые бюджетные фонды перестанут существовать. Вот, что написано в проекте Федерального Закона «О Федеральном бюджете на 2001 год»:

“Статья 7. Упразднить с 1 января 2001 года
Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;
Федеральный экологический фонд Российской Федерации;
Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;
Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации;
Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;
Государственный фонд борьбы с преступностью;
Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;
Фонд по охране озера Байкал;
Фонд содействия военной реформе.

Статья 8. Включить в федеральный бюджет на 2001 год средства целевого бюджетного Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии.”

Таким образом, возникнув в 1998 году, многие целевые бюджетные фонды в 2001 году будут ликвидированы. Это связано скорее с тем, что правительство в 2001 хочет получить бездефицитный бюджет и не желает расходовать средства в данных целях.

Средства же целевого бюджетного Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии будут включены в федеральный бюджет. Доходы фонда, как доходы бюджета, а расходы, как отдельной строкой расходов федерального бюджета. Дума поддержала эту инициативу, включив пункт о ликвидации этих фондов в 9 пункт постановление о принятии во втором чтении проекта Федерального Закона «О Федеральном бюджете на 2001 год».

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6