Дипломная работа: Правові аспекти державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Характеризуючи нотаріальну діяльність як об’єкт державного регулювання, Г. Гулєвська акцентує увагу на визначенні двох основних притаманних їй особливостей: по-перше, змінюючи або доповнюючи деякі свої функції на певних етапах свого розвитку, нотаріальна діяльність залишається незмінною за своєю основною (публічно-правовою) суттю та призначенням, по-друге, у межах одного об’єкта державного регулювання співіснують два елементи, різнопорядкові за своїм правовим статусом – державний нотаріат і приватний, причому правовий статус останнього характеризується дуалістичним статусом при органічному поєднанні публічно-правових (функціонального значення) та приватно-правових (організаційного значення) засад, і це тоді, коли превалює саме публічно-правове начало [23, с.65].

Отже, до особливостей нотаріальної діяльності, які зумовлюють, з одного боку, необхідність державного контролю, а з іншого визначають специфіку його організаційно-правового механізму, потрібно віднести, те, що нотаріальна діяльність за своєю природою є:

− публічно-правовою (виконує делеговану від держави функцію контролю в сфері цивільно-правових відносин та забезпечення ефективних умов для розвитку цивільного обігу), що проявляється у тому, що вчинення нотаріальних дій – не право, а обов’язок нотаріуса, а вчинені нотаріальні дії набувають офіційного визнання; − правозахисною та правоохоронною (здійснює захист та охорону прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб шляхом застосування в кожному конкретному випадку відповідної норми права, надаючи юридичної вірогідності діям і фактам);

− процесуальною із чітко регламентованою процедурою (всі дії вчиняються відповідно до встановленого порядку та правил, недотримання яких призводить до недійсності нотаріального акта);

− бінарною за формою її здійснення (державна та приватна).

Виходячи з того, що загальним об’єктом державного контролю за нотаріальною діяльністю постає, звичайно, сама нотаріальна діяльність як публічно-правовий інститут, безпосередньо ж об’єктом контролю будуть конкретні дії підконтрольних суб’єктів, пов’язані з їхньою нотаріальною діяльністю, зупинимося на характеристиці системи підконтрольних суб’єктів (осіб, на яких покладено обов’язок вчинення нотаріальних дій).

У зв’язку з цим потрібно звернути увагу на розмежування таких поняття, як „підконтрольні суб’єкти” , „контролюючі суб’єкти”, „суб’єкти, наділені контрольними повноваженнями” від такої конструкції, як „суб’єкти контрольних правовідносин”, яка походить із загальнотеоретичного розуміння структури правовідносин взагалі і є більш загальною та широкою. Саме у цьому аспекті В. Комаров та В. Баранкова класифікують суб’єктів контрольного правовідношення на суб’єктів, які здійснюють контроль, та суб’єктів, діяльність яких контролюють [27, с.60]. Отже, до системи органів і посадових осіб, на яких, згідно з законом, покладено обов’язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені законом з метою надання їм юридичної вірогідності належать державні нотаріальні контори, приватні нотаріуси та державні нотаріальні архіви. Основною функцією державних нотаріальних контор і приватних нотаріусів є надання нотаріальних послуг. Відповідно саме ці суб’єкти наділені найбільш широким обсягом компетенції щодо вчинення нотаріальних дій, неухильне дотримання якої має суттєве практичне значення та гарантує успішне виконання завдань, що покладаються на органи нотаріату. Стосовно цього в діяльності суб’єктів, що вчиняють нотаріальні дії можливі порушення в двох напрямах: вчинення дій, що виходять за межі компетенції, або, навпаки, відмова у вчиненні дії, за виконанням якої звернулася особа – перше, що повинні зробити нотаріус чи посадова особа в разі звернення зацікавленої особи, – здійснити перевірку, чи входить дане питання до його компетенції [37, с.88].

Найбільш широкою предметною компетенцією, яка визначається ст. 34 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 року наділені державні нотаріальні контори [4], однак встановлений перелік не є вичерпним – на державні нотаріальні контори може бути покладено вчинення й інших нотаріальних дій.

Обсяг предметної компетенції приватних нотаріусів дещо вужчий: вони мають право вчиняти майже всі нотаріальні дії, передбачені ст. 34 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р., однак відповідно до ст. 36 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р. з компетенції приватного нотаріуса виключалося вчинення таких дій: накладання і зняття заборони відчуження нерухомості, видача свідоцтва про право власності на частку в спільному майні подружжя в разі смерті одного з них, видача свідоцтва про право на спадщину, вжиття заходів щодо охорони спадкового майна, посвідчення договорів довічного утримання, засвідчення справжності підпису на документах, призначених для дії за кордоном, посвідчення доручень з тією ж метою, а також засвідчення справжності підпису батьків чи опікуна (піклувальника) на заяві про згоду на усиновлення дитини. Враховуючи, що такі досить широкі та невиправдані винятки з компетенції приватних нотаріусів викликали певні незручності в їхній діяльності, Указом Президента України “Про врегулювання діяльності нотаріату в Україні” від 23 серпня 1998 року до предметної компетенції приватних нотаріусів були внесені відповідні корективи: відтепер вони не можуть учиняти тільки дві нотаріальні дії: видавати свідоцтво про право на спадщину та вживати заходів щодо охорони спадкового майна [6]. До речі, зміни до Закону України „Про нотаріат” внаслідок цього не внесені дотепер, а систематизація предметної компетенції державних і приватних нотаріусів здійснена на рівні підзаконного акта – Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затвердженої наказом Міністерства юстиції від 03 березня 2004 року за № 20/5 [10], що звичайно не є прийнятним і потребує виправлення.

Крім прав, Закон України “Про нотаріат” від 02.09.1993 року встановлює й обов’язки нотаріуса, так відповідно до ст. 5 нотаріус зобов’язаний: здійснювати свої професійні обов’язки відповідно до норм Закону України "Про нотаріат" і принесеної присяги; сприяти заінтересованим особам у здійсненні їхніх прав і захисті законних інтересів, роз'яснювати учасникам нотаріального провадження права та обов'язки, попереджати про наслідки вчинюваних нотаріальних дій для того, щоб юридична необізнаність не могла бути використана їм на шкоду; зберігати в таємниці відомості, одержані ним у зв’язку з вчиненням нотаріальних дій; відмовити у вчиненні нотаріальної дії в разі її невідповідності законодавству України або міжнародним договорам [4].

Щодо державних нотаріальних архівів, то їхнє створення передбачено згідно до Законом України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р. (ст. 23). Згідно з цим законом в обласних центрах, у містах Києві, Севастополі й Сімферополі державних нотаріальних архівах, що є складовою частиною Національного архівного фонду України здійснюється тривале (до 75 років) централізоване зберігання та використання нотаріальних документів, передача їх у відповідний державний архів, відбувається надання методичної та практичної допомоги фондоутворювачам (суб’єктам вчинення нотаріальних дій) у вдосконаленні роботи з документами. Діяльність та організація державних нотаріальних архівів регулюється Положенням про державний нотаріальний архів, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 7 лютого 1994 року .

Так звані квазінотаріальні органи − консульські установи України, посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних і міських рад та інші посадові особи, посвідчують дії, прирівняні до нотаріальних, лише в певних випадках (встановлених законом та, як правило, виняткового характеру) за умов відсутності за тих чи інших обставин державних чи приватних нотаріусів. Консульські установи підпорядковані Міністерству закордонних справ і діють під загальним керівництвом глави дипломатичного представництва України в державі перебування. Предметна компетенція консульських установ щодо вчинення нотаріальних дій регулюється ст. 38 Законом України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р.[4] та ст. 44 Консульського статуту України, затвердженого указом Президента від 2 квітня 1994 року. Зазначимо, що обсяг компетенції щодо здійснення нотаріальної діяльності у консульських установах досить значний, що дозволяє визнати їх за поширеним висловом „нотаріусами за кордоном” [44, с.24].

Компетенція посадових осіб виконавчих комітетів сільських, селищних та міських рад щодо вчинення нотаріальних дій визначається ст. 37 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р. [4]. Віднесення до компетенції посадових осіб відповідних виконавчих комітетів місцевих рад вчинення деяких нотаріальних дій дозволяє забезпечити своєчасне вчинення, по-перше, тих нотаріальних дій, зволікання із здійсненням яких може призвести до певних негативних наслідків (посвідчення заповітів, вжиття заходів до охорони спадкового майна тощо) та, по-друге, найбільш поширених, і водночас відносно нескладних нотаріальних дій (наприклад, засвідчення вірності копій).       Більш детальне регулювання порядку вчинення нотаріальних дій зазначеними посадовими особами здійснюється на підставі Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій посадовими особами виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад народних депутатів, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 25 серпня 1994 року. Згідно з зазначеною Інструкцією безпосередньо вчиняти нотаріальні дії у виконкомах мають право посадові особи, на яких за рішенням виконавчого комітету відповідної місцевої ради покладено вчинення цих дій. Найчастіше обов'язок вчиняти нотаріальні дії покладається на секретаря виконкому. Посадові особи виконкомів місцевих рад вчиняють нотаріальні дії, реалізуючи ті самі принципи, що й нотаріуси [48, с.16]. До складу наступної підгрупи квазінотаріальних органів входять інші посадові особи, які посвідчують лише в певних випадках дії, прирівняні до нотаріальних. Надане посадовим особам право посвідчувати такі дії, а саме: заповіти та доручення, обумовлено тим, що за певних (як правило, виняткових) обставин, коли нотаріус відсутній, може виникнути нагальна необхідність вчинити ці дії.

До таких посадових осіб належать: головні лікарі та їхні заступники по медичній частині або чергові лікарі лікарень, інших стаціонарних лікувально-профілактичних закладів і санаторіїв; директори або головні лікарі будинків для престарілих або інвалідів; капітани морських суден і суден внутрішнього плавання; начальники розвідувальних, арктичних та інших експедицій [41, с.5]. Державний контроль за вчиненням дій, прирівняних до нотаріальних, об’єктивно має досить незначний та переважно методичний характер. Ще одна група підконтрольних суб’єктів – особи що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, яких можна розподілити на осіб, що мають намір пройти стажування; стажистів державних і приватних нотаріусів; осіб що мають намір отримати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю, осіб, що мають намір зареєструвати приватну нотаріальну діяльність тощо. Як уже було зазначено, доцільним є розмежування таких понять як „об’єкт” та „предмет” контролю, причому перший не тільки є більш загальним щодо останнього, але й носить більш теоретичний, абстрактний характер, на відміну від поняття „предмет контролю”, якому властива, перш за все, практична спрямованість.

На нашу думку, предметом державного контролю за нотаріальною діяльністю можна визнати окремі прояви такої діяльності матеріального чи нематеріального характеру, що в цілому характеризують її ефективність. Наприклад, це може бути (перелік не вичерпний): − дотримання вимог чинного законодавства та податкової дисципліни; організація роботи та приймання осіб, які звертаються за вчиненням нотаріальної дії;

− виконання обов’язків щодо сприяння заінтересованим особам у здійсненні їхніх прав і захисті законних інтересів і роз'яснення учасникам нотаріального провадження прав та обов'язків, наслідків вчинюваних нотаріальних дій;

− збереження таємниці відомостей, одержаних нотаріусом у зв’язку з вчиненням нотаріальних дій;

− усунення порушень, виявлених під час попередньої перевірки;

− обставини за скаргою, що поступила на дії нотаріуса;

− правильність нарахування державного мита;

− правильність ведення діловодства, оформлення документів тощо.

Предмет контролю може мати як матеріальне втілення – документальне (свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, свідоцтво про реєстрації приватної нотаріальної діяльності, нотаріально-процесуальні документи, реєстри та журнали, спеціальні бланки документів інформаційної системи Міністерства юстиції, документи, що подаються для призначення стажування або складання кваліфікаційного іспиту, документи, пов’язані із обчисленням і сплатою податків – кошториси, декларації, квитанції, звіти тощо), так і не документальне: відповідність приміщення вимогам до робочого місця нотаріуса, забезпечення оргтехнікою тощо, так і нематеріальне.

До останніх можна віднести рівень знань відповідного законодавства, рівень оволодіння практичними навичками, дотримання режиму роботи, рівень культури обслуговування відвідувачів нотаріальних контор, відповідність вимогам складеної присяги нотаріуса тощо.

2.2 Суб’єкти контрольних повноважень щодо нотаріальної діяльності

Юридична природа контролю проявляється у тому, що він здійснюється уповноваженими суб’єктами чітко окресленим колом державних органів і посадових осіб. Конкретний склад та обсяг компетенції кожного з уповноважених учасників контрольного процесу закріплено у відповідному законодавстві, фіксуючому, хто може бути суб’єктом процесу, що він повинен робити, і як чином він повинен виконувати свої посадові (службові) функції [45, с.18].

Отже, наявність суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю, які формуються державою (або діють за дорученням держави) та наділені необхідними владними контрольними повноваженнями в межах, встановлених відповідними нормативними правовими актами, є прямим свідченням державно-правового характеру контролю за нотаріальною діяльністю.

Як уже зазначалося, державна контрольна діяльність за нотаріальною діяльністю специфічна різноплановістю суб’єктів, які її здійснюють. Щодо визначення самих суб’єктів контрольної діяльності, за О. Лукашовим, це „визнані державою носії контрольних повноважень” [ 33, с.107], а на думку О. Петришина, система контрольних органів – це сукупність діючих функціональних органів управління та громадськості, структурних підрозділів міністерств і відомств, апарату громадських організацій, призначених лише для здійснення контролю за діяльності органів державного управління, підпорядкованих ним об’єктів господарського, соціально-культурного та іншого призначення [42, с.93]. Можна сказати, що сукупність суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю, з одного боку, становить певну організаційно-правову систему, з іншого боку − ця система є важливим структурним елементом всього механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю, і поряд із об’єктом, є основною, визначальною ланкою у зазначеному механізмі. Саме особливості діяльності контролюючих суб’єктів у сфері нотаріальної діяльності, їх основні функції, компетенція та правовий статус стануть предметом розгляду цього підрозділу.

Державний контроль за нотаріальною діяльністю можна визначати як функцію відповідних органів виконавчої влади – опосередковану (наприклад, для органів податкової служби, органів суду тощо) або профільну, одну з основних для Міністерства юстиції та органів юстиції на місцях. Як відомо, контроль може бути зовнішнім, коли він здійснюється органом, що не входить у систему відомства, що перевіряється, і внутрішнім, коли перевірка здійснюється власними силами міністерства, відомства, установи [50, с.59].

Враховуючи те, що „виникнення контрольних правовідносин ... пов’язане з реалізацією контролюючим органом владних повноважень, що надані йому законодавством” [49, с.100], характеристику суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю доцільно надавати шляхом аналізу їхніх відповідних повноважень. Причому, розглядаючи дане питання, потрібно виходити з відомої аксіоми про те, що „права органів державного контролю постають в той же час і як їх обов’язки, оскільки діяльність з приводу здійснення контролю завжди пов’язана з виконанням покладених на контролюючий орган обов’язків” [52, с.113].

Спираючись на положення Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р., можна виділити такі повноваження Міністерства юстиції та його управлінь: керівництво нотаріальними конторами (ст. 18 Закону); видача і анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю (ст.12 Закону); затвердження Правил ведення нотаріального діловодства (ст.14 Закону); призначення на посаду державного нотаріуса (ст. 17 Закону); відкриття і ліквідація державних нотаріальних контор та питання їхніх штатів (ст.17 Закону); утворення кваліфікаційних комісій нотаріату (ст.10 Закону); реєстрація приватної нотаріальної діяльності (ст. 24 Закону); контроль за діяльністю приватних нотаріусів (ст. 33 Закону) і анулювання реєстраційного посвідчення приватних нотаріусів (ст. 30 Закону); затвердження Положення про державний нотаріальний архів (ст. 23 Закону) [4]. Крім того, Указом Президента України “Про врегулювання нотаріальної діяльності в Україні” від 23.08.1998 р. на Міністерство юстиції України покладено також повноваження щодо визначення кількості приватних нотаріусів у межах нотаріального округу залежно від чисельності населення .

У свою чергу, Положення про Міністерство юстиції України, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 року за № 1577 визначає, що “... Основним завданням Мін’юсту України є…організація роботи нотаріату…”, “... Мін’юст України відповідно до покладених на нього завдань …. організовує роботу установ нотаріату, перевіряє їх діяльність і вживає заходів до її поліпшення, контролює законність вчинення нотаріальних дій державними та приватними нотаріусами, видає та анулює свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, забезпечує реєстрацію приватної нотаріальної діяльності, організовує виготовлення та контролює використання спеціальних бланків нотаріальних документів, веде реєстр свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, визначає кількість приватних нотаріусів у межах нотаріальних округів, затверджує зразки печаток державних та приватних нотаріусів та умови замовлення на їх виготовлення; здійснює підготовку нотаріально оформлених документів для їх консульської легалізації, надає допомогу консульським установам з питань вчинення нотаріальних дій; забезпечує роботу Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату тощо.          Міністерство юстиції України здійснює свої контрольні повноваження щодо організації та забезпечення діяльності нотаріату безпосередньо та через утворені у встановленому порядку Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, м.м. Києві та Севастополі.

Відповідно до Положення про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, м.м. Києві та Севастополі (надалі − управління юстиції), затвердженого наказом Міністерства юстиції від 14 лютого 2007 № 47/5, серед основних завдань управління юстиції визначено організацію роботи нотаріату. Відповідно до покладених на нього завдань управління юстиції “ ... організовує роботу установ нотаріату, перевіряє їх діяльність і вживає заходів щодо її поліпшення, здійснює контроль за законністю вчинення нотаріальних дій державними і приватними нотаріусами, нотаріального архіву, забезпечує роботу кваліфікаційної комісії нотаріату; .... забезпечує діяльність нотаріального архіву щодо зберігання нотаріальних документів; 32) організовує та контролює стажування осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю; ... визначає нотаріальний округ, реєструє приватну нотаріальну діяльність, вносить зміни в реєстраційне посвідчення та анулює його, контролює дотримання вимог щодо організації робочого місця приватного нотаріуса; .... подає до Мін'юсту пропозиції щодо визначення граничної чисельності приватних нотаріусів в нотаріальних округах області; ...призупиняє діяльність нотаріусів, готує обґрунтовані подання на розгляд Мін'юсту щодо анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; ... затверджує розміри оплати за надання державними нотаріусами додаткових платних послуг правового і технічного характеру та забезпечує організаційне керівництво цією роботою; ... контролює обіг спеціальних бланків та захисних знаків нотаріальних документів, готує подання до Мін’юсту щодо необхідності виготовлення печаток нотаріусів;…. організовує розгляд звернень громадян з питань, що належать до його компетенції, пов'язаних з роботою підвідомчих установ, виявляє та усуває причини, що породжують обґрунтовані скарги громадян; ... вивчає потреби, укладає договори стосовно постачання матеріально-технічних ресурсів до…установ нотаріату.., а також здійснює контроль за зберіганням та витрачанням грошових коштів та матеріальних цінностей у підпорядкованих органах. Наведений перелік стосується прямих повноважень управлінь юстиції стосовно забезпечення державного контролю за нотаріальною діяльністю, але він не є вичерпним. Здійснюючи класифікацію повноважень органів юстиції щодо впорядкування діяльності нотаріату, науковці О. Петришин та Ж. Сульженко виділяють такі три групи: 1) повноваження з приводу юридичного забезпечення діяльності нотаріусів (наприклад, визначення порядку проходження стажування осіб, які мають намір у майбутньому зайнятися нотаріальною діяльністю; затвердження правил нотаріального діловодства тощо); 2)повноваження з приводу організаційного забезпечення нотаріальної діяльності (ведення реєстру державних нотаріальних контор та приватнопрактикуючих нотаріусів, створення кваліфікаційної комісії для складання іспиту у осіб, які пройшли стажування та мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, створення та скасування державних нотаріальних контор, визначення кількості посад нотаріусів у нотаріальному окрузі). Особливу групу повноважень складають повноваження, які пов’язані із здійсненням функції контролю [42, с.93].

Класифікацію повноважень, якими наділені Міністерство юстиції та відповідні управління юстиції щодо реалізації функцій управління нотаріатом, наводить у своїй дисертації також Г. Гулєвська, а саме: повноваження, які становлять організаційну групу (керівництво державними нотаріальними конторами, забезпечення допуску до професії, а саме: організація стажування осіб, що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, проведення кваліфікаційних іспитів, видачі та анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, реєстраційних посвідчень приватних нотаріусів, встановлення вимог щодо робочого місця приватного нотаріуса, визначення нотаріальних округів, квотування посад приватних нотаріусів тощо), по-друге, це повноваження щодо здійснення нормативних функцій (видання різноманітних наказів, інструкцій, правил та інших правових актів, що стосуються нотаріальної діяльності), по-третє, повноваження щодо здійснення методичних функції (узагальнення нотаріальної практики, проведення методичних семінарів, нарад, здійснення відповідної видавничої діяльності, тощо), по-четверте, повноваження в галузі контролю (зокрема, це контроль за виконанням професійних обов’язків і контроль за дотриманням правил нотаріального діловодства) [23, с.65].  

Не заперечуючи доцільності виділення повноважень щодо контролю в сфері нотаріату в окрему групу, потрібно враховувати, що функція контролю притаманна будь-якій стадії та виду управлінської діяльності (наприклад, при проведенні кваліфікаційних іспитів здійснюється контроль за рівнем підготовки кандидатів на отримання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, при організації стажування здійснюється контроль за його проходженням тощо).

Безпосередньо суб’єктом державного контролю за нотаріальною діяльністю на загальнодержавному рівні є відповідний спеціалізований структурний підрозділ Міністерства юстиції України – Департамент нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань, який, згідно з покладеними на нього завданнями: 1) організовує та перевіряє роботу органів державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів і приватних нотаріусів, а також Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, м.м. Києві та Севастополі щодо здійснення ними керівництва та контролю за діяльністю державних та приватних нотаріусів, надає їм необхідну методичну та практичну допомогу і дає вказівки щодо усунення виявлених недоліків, здійснює контроль за дотриманням вимог чинного законодавства, виконанням наказів, інструкцій, вказівок Міністерства юстиції України з цих питань; 2) здійснює підготовку матеріалів на розгляд Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, організовує проведення її засідань та оформлення рішень; 3) здійснює підготовку матеріалів на розгляд Комісії з розгляду питань щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, організовує проведення її засідань та оформлення рішень.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7