Дипломная работа: Правові аспекти державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Отже, спектр контрольних повноважень Міністерства юстиції України в сфері нотаріату охоплює всі стадії контрольного циклу – від планування, організації та проведення контрольних заходів до вирішення питання про усунення виявлених порушень, притягнення винних до відповідальності. Наприклад, у разі виявлення при здійсненні професійної діяльності нотаріусами систематичних порушень законодавства або одноразового грубого порушення – це може бути анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю. Так, за даними офіційного сайту Міністерства юстиції за період з 1994 по 2004 рік Мін’юст позбавив свідоцтва на право заняття нотаріальною діяльністю 81 нотаріуса. Крім Департаменту нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань, при Міністерстві юстиції функціонують Вища кваліфікаційна комісія нотаріату та Комісія з розгляду питань щодо анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю.

Структура Департаменту нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань складається з Управління організаційного та методично-правового забезпечення діяльності органів нотаріату (включає відділ контролю за роботою органів нотаріату та аналітично-методичний відділ) та Управління реєстрації адвокатських об’єднань і правової допомоги (відділ реєстрації адвокатських об’єднань і видачі свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю та відділ правової допомоги і легалізації документів).

У літературі висловлюється пропозиція для підвищення ефективності виконання функцій державного регулювання нотаріальною діяльністю посилити спеціалізацію відповідних структурних підрозділів Міністерства юстиції України, створити відділ, який назвати “Департамент з питань регулювання нотаріальної діяльності” (Гулєвська Г.) [23, с.65], і з цим потрібно погодитися, враховуючи положення внесених до Верховної Ради законопроектів, які передбачають реформування системи нотаріату (у разі їхнього прийняття, на Міністерство юстиції буде покладено значна за обсягом кількість практичних завдань організаційно-правового характеру) та зростання кількості питань, що виникають у нотаріальній процесуальній діяльності на тлі кардинальних змін у національному законодавстві. Наступним суб’єктом державного контролю в галузі нотаріальної діяльності, що потребує характеристики, є Вища кваліфікаційна комісія нотаріату яка утворюється при Міністерстві юстиції України та діє на підставі Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 грудня 2006 р. До повноважень Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату входить: розгляд скарг на рішення кваліфікаційних комісій; вирішення питання про можливість складання повторного кваліфікаційного іспиту особою, яка подала скаргу, Вищій кваліфікаційній комісії; розроблення та затвердження програми й порядку складання кваліфікаційних іспитів особами, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю. Термін повноважень комісії становить три роки. До її складу входять чотири нотаріуси, три представники від Міністерства юстиції, два представники легалізованих в установленому порядку об'єднань нотаріусів із всеукраїнським статусом. Склад комісії затверджується наказом Міністерства юстиції [50, с.59]. При Міністерстві юстиції України утворюється також Комісія з розгляду питань щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю (далі – Комісія), яка діє на підставі відповідного Положення про Комісію, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 19 листопада 1998 року. До компетенції Комісії входить розгляд подань відповідних органів юстиції на місцях щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю та вирішення питання про анулювання або відмову в анулюванні свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю. Термін повноважень Комісії становить п’ять років, склад комісії (чисельність якої – сім осіб) затверджується наказом Міністерства юстиції України [33].         Відповідні контрольні повноваження на місцях реалізуються обласними управліннями юстиції та їхніми структурними підрозділами – відділами нотаріату, та кваліфікаційними комісіями нотаріату.

Відповідно до покладених на відповідні відділи нотаріату завдань, ними реалізується досить значне коло типових повноважень. Так, відділи нотаріату обласних управлінь юстиції: організовують і перевіряють роботу державних нотаріальних контор та приватних нотаріусів; організовують у встановленому порядку в системі органів юстиції надання громадянам і юридичним особам додаткових платних послуг правового і технічного характеру; вивчають та узагальнюють практику роботи нотаріусів, застосування ними чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій і вживають заходів до її вдосконалення; відкривають та ліквідують у встановленому порядку установи нотаріату; здійснюють правову експертизу документів для отримання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; надають методичну та практичну допомогу нотаріусам з питань вчинення нотаріальних дій; узагальнюють статистичну звітність про діяльність державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів. Також відділи нотаріату здійснюють перевірки законності вчинених нотаріальних дій; проводять семінари для нотаріусів області; розглядають заяви та скарги громадян, надають роз'яснення стосовно діючого законодавства; узагальнюють практику вчинення нотаріальних дій, роботу зі скаргами та зверненнями громадян; проводять прийоми громадян; аналізують дисциплінарну практику; розробляють тарифи за надання додаткових платних послуг правового та технічного характеру в державних нотаріальних конторах, державному нотаріальному архіві, здійснюють контроль за їх правильним застосуванням; здійснюють підготовку питань щодо діяльності нотаріату на засідання колегій управління юстиції; разом з відділом кадрів обласного управління юстиції проводить роботу з добору кадрів щодо створення резерву і підвищення кваліфікації працівників державних нотаріальних контор; організовують стажування осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю; ведуть журнал реєстрації приватної нотаріальної діяльності; вносять зміни в реєстраційне посвідчення приватної нотаріальної діяльності; готують подання на розгляд Міністерства юстиції України щодо призупинення діяльності приватних нотаріусів та анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; готують звіти про діяльність державних нотаріальних контор та приватних нотаріусів області для Міністерства юстиції України.

Досить важливі функції державного контролю в галузі нотаріальної діяльності реалізують кваліфікаційні комісії нотаріату, головним завданням яких є визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір зайнятися нотаріальною практикою. Кваліфікаційні комісії нотаріату діють на підставі Положення про кваліфікаційну комісію нотаріату, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 01.12.2006 р. Кваліфікаційна комісія діє у складі семи чоловік: трьох нотаріусів, двох представників відповідно Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, Головних обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції та двох представників легалізованих у встановленому порядку територіальних об'єднань нотаріусів. До складу кваліфікаційної комісії входять нотаріуси, які мають стаж роботи нотаріусами не менше п'яти років. У випадках, передбачених рішеннями Міністерства юстиції України, до складу кваліфікаційної комісії можуть входити представники Міністерства юстиції України. Склад кваліфікаційної комісії затверджується наказом відповідно Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, Головних обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції [24, с.74]. Одним із специфічних елементів формування контролюючих суб’єктів у сфері нотаріату можна визнати залучення як членів кваліфікаційних комісій представників нотаріальної спільноти, існування елементу громадського контролю. До речі, аналізуючи останні публікації з даної тематики та редакції проектів Закону України „Про нотаріат” (враховуючи і остаточний) можна зробити висновок про перспективу певного роздержавлення контролю в галузі нотаріальної діяльності, делегування частини контрольних функцій органам професійного самоврядування.

У свою чергу серед науковців висловлюються сумніви щодо доцільності запровадження корпоративного контролю (С. Фурса, Є. Фурса) [48, с.16], роздуми про неготовність нашого суспільства до підвищення ролі професійного самоврядування та неприпустимість наділення їх контрольними повноваженнями (Г. Гулєвська) [23, с.65]. Така позиція зазначених авторів видається спірною. На нашу думку, за умов скасування в майбутньому інституту державного нотаріату, потрібно позитивно оцінити підвищення ролі корпоративного контролю в нотаріальній сфері, оскільки це відповідає і специфіці нотаріальної діяльності (яка належить до так званих вільних професій або є незалежною професійною діяльністю), і здобуткам історичного досвіду, і традиції латинського нотаріату в зарубіжних країнах (до якої належить, зокрема, Австрія, Бельгія, Франція, Німеччина, Греція, Італія, Люксембург, Голландія, Іспанія, Канада, країни Латинської Америки, Японія, Польща, Румунія, Болгарія, Словенія, Хорватія, Чехія, Росія тощо).

Як зазначає В. Комарова: „прямування до бажаної моделі громадянського суспільства передбачає делегування частини державно-владних повноважень до об’єднань громадян, органів місцевого самоврядування, територіальних громад, органів самоорганізації населення... Одним із ключових у процесі формування самоврядного правового громадянського суспільства в сучасній Україні має стати впровадження системи латинського, або так званого “вільного” нотаріату. Він репрезентує найхарактерніші риси громадянського суспільства. Латинський нотаріат – це нотаріат, здійснюваний у формі вільної професії, і в той же час він здійснює привселюдну соціально-правову функцію, отримавши делеговані йому державою публічні повноваження [37, с.5].

На нашу думку, такий напрям розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю в цілому відповідає процесам оновлення розуміння адміністративного права, державного управління та державного контролю. Тим більше, що останнім часом „привертає увагу тенденція розширеного трактування контролю, який здійснюється не лише державними органами, а й іншими ланками соціального управління”. Враховуючи, що питання наділення контрольними повноваженнями громадської організації, створеної за професійною (корпоративною) ознакою, має на сьогодні перспективну спрямованість у законодавстві (передбачена лише законопроектами, а не чинним законодавством) та дискусійність у науці (причому дискутується саме питання доцільності роздержавлення контролю у сфері нотаріальних відносин), найбільш проблемні аспекти (який саме орган професійного самоврядування повинен бути наділений контрольними повноваженнями, питання обов’язкового членства у такій організації тощо) будуть розглянуті нами в наступній главі, в контексті пошуку найбільш оптимальних шляхів вдосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Що стосується зовнішнього, міжвідомчого контролю за нотаріальною діяльністю найбільш характерним контролюючим суб’єктом виступають органи державної податкової служби, що здійснюють контроль за правильністю нарахування, повноти та своєчасності сплати податків, зборів та обов’язкових платежів нотаріусами. Інший напрям податкового контролю реалізується в межах, встановлених Законом України “Про оподаткування доходів фізичних осіб” від 22.05.2003 року щодо виконання нотаріусом функцій податкового агента.

Зазначимо, що питання взаємодії органів державної податкової служби та нотаріальних органів взагалі та податкового контролю за нотаріальною діяльністю зокрема на сьогодні є досить актуальними та проблемними (наприклад, доцільність та обґрунтованість покладення на нотаріусів фіскальних функцій податкового агента, проблематика оподаткування приватних нотаріусів, податкових кредитів, податкових перевірок тощо) потребують значного законодавчого оновлення та більш ефективного регулювання, а отже, доцільним буде їхній розгляд у системі із іншими питаннями законодавчого вдосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Не можна не зупинитися і на характеристиці наступного суб’єкта державного контролю за нотаріальною діяльністю – судових органів. Судовий контроль за нотаріальною діяльністю є важливою гарантією прав громадян, юридичних осіб і інтересів держави.

Потрібно уточнити межі поняття судового контролю за нотаріальною діяльністю. Контроль судових органів за нотаріальною діяльністю стосується винятково нотаріальної процесуальної діяльності, зокрема питання правильності вчинення нотаріальних дій, відмови у вчиненні нотаріальної дії та реалізується за правилами позовного провадження згідно з Цивільним процесуальним кодексом України від 18 березня 2004 року [3], що набув чинності з 01 вересня 2005 року (раніше – за правилами окремого провадження глави 39 ЦПК України від 18.07.1963 р. „за умови відсутності спору про право цивільне, підвідомчий суду, а у разі наявності спору – в порядку позовного провадження” [44, с.377]).

Водночас немає підстав поширювати його на випадки, коли оскаржуються дії та рішення відповідних органів управління (органів юстиції або органів податкової служби), наприклад, оскарження у суд відмови у видачі свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, оскарження рішення обласного управління юстиції та прирівняних до них органів юстиції про анулювання реєстраційного посвідчення приватної нотаріальної діяльності, оскарження рішення про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю тощо. Оскільки в даному випадку маємо класичні приклади судового контролю за органами державного управління, „вирішення спорів про порушення прав і свобод громадян, які природно пов’язані з протиправністю адміністративних актів, що оформлюють управлінську діяльність органів виконавчої влади” [20, с.22], що реалізується у порядку, передбаченому прийнятим 06 липня 2005 року Кодексом адміністративного судочинства України [2].

До речі, попередні проекти Адміністративно-процесуального кодексу передбачали включення такої категорії справ як спори з приводу нотаріальних дій або відмови у їх вчиненні, і протягом тривалого часу дане питання носило спірний характер. Так, Ю. Битяк та В. Богуцький у книзі „Адміністративне право”, вказуючи на проблемність визначення характеру нотаріально-правових відносин (з одного боку, об’єктом нотаріальних дій є приватноправові відносини, з іншого − роль нотаріуса носить публічно-правовий характер) схилялися до думки, що оспорювання нотаріальних дій повинно здійснюватися все-таки за правилами адміністративного судочинства [18, с.34], аналогічна позиція І. Сидорова [45, с.18. На нашу думку, законодавче віднесення даної категорії справ до цивільного провадження вбачається логічним та обґрунтованим.

Права та обов’язки органів державного контролю за нотаріальною діяльністю характеризується певною різноманітністю, що дозволяє здійснити класифікацію їхніх повноважень. Як правило, виділяють чотири групи контрольних повноважень, які повною мірою можна пристосувати і до державного контролю за нотаріальною діяльністю: 1) повноваження на здійснення контролю за своєю ініціативою безперешкодно, в будь-який час у межах своєї компетенції; 2) повноваження видавати у випадку необхідності відповідним органам і посадовим особам вказівки обов’язкового характеру, спрямовані на усунення виявлених порушень та їхніх наслідків; 3) повноваження щодо притягнення до відповідальності винних осіб; 4) повноваження щодо розробки рекомендацій превентивного характеру [39, с.46]. Як зазначає Г. Бондаренко, наведена класифікація має загальний характер, оскільки відображає особливості повноважень більшості органів контролю, однак поряд із загальними рисами, зумовленими єдиною сутністю функції контролю, повноваження суб’єктів контролю мають і відмінності, що походять від природи самого суб’єкта та виду контрольного провадження [22, с.7].

Отже, узагальнюючи розглянуті особливості повноважень органів державного контролю за нотаріальною діяльністю та враховуючи загальнотеоретичне підґрунтя контрольної діяльності взагалі, пропонуємо виділити такі

групи контрольних повноважень державних органів щодо нотаріальної діяльності.

По-перше, за критерієм ініціативи та методу проведення можна виділити імперативно-контрольні повноваження (звичайно, це більшість контрольних повноважень державних органів за нотаріальною діяльністю, яка передбачає проведення перевірок, ревізій тощо, що проводяться за ініціативою органу державного контролю та не залежить від наявності бажання та згоди особи, діяльність якої перевіряють, наприклад, це всі планові перевірки законності вчинення нотаріальних дій нотаріусами, перевірки Міністерства юстиції підлеглих органів юстиції тощо) та диспозитивно-контрольні (як правило, це контрольні повноваження на стадії допуску до професії нотаріуса, оскільки в основі ініціатива самої особи, що бажає мати право на заняття нотаріальної діяльності, у будь-яку мить вона може відмовитися від контролю без особливих наслідків для себе − це стосується стажування, складання кваліфікаційних іспитів тощо).

По-друге, за критерієм характеру підстав, що призводить до контрольного провадження − ординарно-контрольні (здійснюються планово, систематично та постійно, наприклад регулярні перевірки законності вчинення нотаріальних дій, сертифікація робочого місця нотаріуса, реалізуються переважно органами юстиції та податковими органами) та екстраординарно-контрольні (підставою для реалізації цієї групи контрольних повноважень є життєві обставини, кількість і момент настання яких не можна передбачити; наприклад, контроль, що здійснюють органи юстиції за скаргою на дії нотаріусів, це всі контрольні повноваження органів суду, оскільки він здійснюється не регулярно на підставі плану, а на підставі відповідних обставин, визначених цивільно-процесуальним законодавством). Звичайно, ординарно-контрольні повноваження реалізуються завжди, на всіх стадіях управлінського циклу і є більш поширеними щодо екстраординарних.

По-третє, за критерієм спрямованості контролю можна виділити: − методично-контрольні (спрямовані на надання методичної допомоги при здійсненні нотаріальної діяльності, забезпечення правильного й однакового тлумачення та застосування законодавства в нотаріальній практиці тощо); − карально-контрольні (має на меті притягнення винних до відповідальності, наприклад контроль органів юстиції у випадку вирішення питання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю);

− профілактично-контрольні (реалізуються в процесі узагальнення результатів перевірок, виявлення та вивчення причин конкретних недоліків і порушень, умов, що їх зумовили, розробки та проведення в життя попереджувальних заходів превентивного характеру, надання рекомендацій та обов’язкових вказівок).

Остання група повноважень тісно пов’язана із методично-контрольними повноваженнями, однак відрізняється від неї, зокрема, метою (передусім відвернення можливих порушень, тоді як для методично-контрольних основна мета – надання методичної допомоги при вчиненні нотаріальних дій, роз’яснення чинних норм і практики їх застосування нотаріусами) та більш загальним характером, оскільки стосується всіх видів та стадій контролю в сфері державного контролю, в той же час методично-контрольні повноваження стосуються переважно нотаріальної процесуальної діяльності, практики вчинення нотаріальних дій. Крім того, реалізація профілактично-контрольних повноважень пов’язана не тільки з рекомендаціями та побажаннями, а передбачає обов’язковість виконання приписів. Виконання методично-контрольних і профілактично-контрольних повноважень завжди повинно становити більш значний за обсягом блок повноважень, передувати реалізації карально-контрольних повноважень і застосуватися постійно та систематично.

І, по-четверте, можна виділити субординаційні (іерархічні) контрольні повноваження (реалізуються у відносинах організаційного підпорядкування, наприклад, Міністерство юстиції – головні управління юстиції на місцях – державна нотаріальна контора) та територіально-контрольні повноваження (наприклад Комісія з питань анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю – нотаріус, органи податкової служби – нотаріус, органи суду – нотаріус тощо), які є відображенням відповідних зв’язків між учасниками сфери контролю та відповідних видів адміністративно-правових відносин, що складаються між ними.

Таким чином, для здійснення суб’єктами державного контролю за нотаріальною діяльністю своїх повноважень і реалізації компетенції застосовуються відповідні методи, як окремий елемент юридичного механізму державного контролю у зазначеній галузі, які саме на рівні правозастосування відображають специфіку та особливості такого контролю.

2.3 Методи та методика державного контролю за нотаріальною діяльністю

Одним із найважливіших елементів державного контролю за нотаріальною діяльністю є відповідні методи його здійснення, оскільки саме за допомогою методів втілюється в життя та реалізуються на практиці суб’єктами контрольної діяльності держави у зазначеній сфері і мета, і завдання, і принципи. Не потребують доведення тези про те, що „вдалий вибір та використання методів та форм контролю – важливі складові організаторської роботи контрольних органів, вони суттєво впливають на результати контролю”, а також те, що для успішного контролю, крім знання нормативного матеріалу в даній конкретній галузі, необхідним є практичний досвід роботи з питань перевірки, а також володіння методикою та технікою її проведення. Аналіз методів та методики контрольної діяльності держави в сфері нотаріату на теоретичному, правотворчому та правозастосовчому рівнях дозволяє виявити як його багатоплановість і специфіку, так і єдину сутність правової природи державного контролю взагалі.

Вивчення існуючої науково-правової літератури, присвяченої проблематиці державного контролю, виявляє різноманіття думок та поглядів щодо визначення методів контрольної діяльності, відсутність усталеної та чіткої термінології щодо визначення сукупності способів, прийомів і засобів контрольної діяльності, ототожнення та змішування понять „методи” та „форми”, а також „види”, „способи”, „прояв” контролю тощо.

Вивчаючи питання визначення та співвідношення форм та методів державного контролю за нотаріальною діяльністю, необхідно у першу чергу розглянути етимологію зазначених понять, які, звичайно, не є тотожними. Так, метод (від грец. methods – буквально “шлях до чого-небудь”) – це спосіб досягнення будь-якої мети, вирішення конкретного завдання, сукупність прийомів або операцій практичного або теоретичного освоєння (пізнання) дійсності, у більш загальному значенні – це спосіб досягнення мети, певним чином упорядкована діяльність; а форма – 1) зовнішній обрис, зовнішній вигляд, контури предмета або 2) зовнішній вираз будь-якого змісту. Отже, поняття методу співвідноситься з внутрішньою, а форми – із зовнішньою характеристикою будь-якого явища.

Зазначимо, що питання співіснування категорій методу та форми є дискусійним і стосовно державного управління, і стосовно державного контролю не тільки на теоретичному рівні. Ототожнення цих понять досить характерне для нормативно-правових актів у сфері державного контролю взагалі. Напевне, вже класичним став приклад невдалого визначення у ч. 2 ст. 2 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу” перевірок і ревізій формами контролю, а у ч. 3 ст. 2 того ж закону – методами. Подібна проблема існує у законодавстві, що регулює податкові перевірки. Аналізуючи питання контролю органів Державної податкової служби, І. Сидоров цілком слушно пропонує „усунути термінологічну плутанину в законодавстві … шляхом обрання єдиного терміна „методи контролю” щодо перевірок, ревізій, обліку, спостереження, тощо” [45, с.18].

Щодо контролю за нотаріальною діяльністю, то на законодавчому рівні відсутнє визначення видів, форм та методів відповідного контролю (те ж саме, на жаль, спостерігається і на рівні проектів змін до законодавства про нотаріат, внесених у різний час на розгляд до Верховної Ради, враховуючи і останній).

Зважаючи на останні досягнення адміністративної науки, виходячи із загально-філософського розуміння та філологічного тлумачення категорії „метод” та „форма”, вважаємо найбільш прийнятним для позначення та уніфікації способів, засобів і прийомів контролю за нотаріальною діяльністю використовувати термін „методи”, закріпивши його на законодавчому рівні.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7