Дипломная работа: Бюджетные расходы на содержание органов государственной власти и местного самоуправления в условиях реформирования бюджетного процесса

3. Пути совершенствования бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления

3.1 Зарубежный опыт формирования бюджетных расходов на содержание органов государственной власти в условиях реформирования бюджетного процесса

Современное состояние расходов бюджета на содержание органов государственной власти в условиях реформирования бюджетного процесса, их характеристика и структура, а также возможные пути решения существующих проблем обуславливает необходимость изучения зарубежного опыта в этой области. Рассмотрим зарубежный опыт расходов бюджета на содержание органов государственной власти на примере Италии, Австрии и США.

На систему организации и содержание расходной составляющей бюджетного процесса в Италии во многом оказывают существенное влияние как постоянно усиливающиеся тенденции, связанные с евроинтеграцией страны, так и необходимость решения внутренних политических и социально-экономических проблем.

В Италии законодательно установлены фискальные правила - ограничения, соблюдение которых является обязательным как для всей вертикали органов государственной власти (центральное Правительство, властные институты регионов), так и для органов местного самоуправления [30. С.16].

Несмотря на установленный Конституцией страны принцип независимости бюджетов всех уровней, составляющих в совокупности бюджет Италии, введен принцип трансфертного регулирования (с передачей соответствующих полномочий Министерству экономики и финансов) для контроля за соблюдением вышеуказанных бюджетных ограничений. В случае недостаточности этих мер регулирования, законодательство Италии позволяет судебное введение института внешнего бюджетного управления.

Для создания дополнительного механизма по противодействию наращивания государственного долга и дефицита бюджета вышеназванным Законом определена необходимость одновременной подготовки (на уровне центрального Правительства Италии) с последующим рассмотрением и утверждением проектов сразу двух законодательных актов на основе принципа «скользящей трехлетки»: «Закона о финансах» и «Закона о бюджете».

Первый из них устанавливает мероприятия для всех органов власти страны и местного самоуправления по обеспечению соблюдения бюджетных ограничений, экономии бюджетных средств и определяет параметры «Пакта о внутренней стабильности в Италии». Данным законодательным актом устанавливаются механизмы активного регулирования центральным Правительством соблюдения фискальных ограничений в процессе исполнения региональных, провинциальных и коммунальных бюджетов, например, путем изменения сумм трансфертных перечислений в их адрес [30. С.17].

Важно отметить, что устанавливаемые в «Законах о финансах» для органов власти и местного самоуправления принцип осуществления запрета на осуществление портфельных инвестиций в ценные бумаги субъектов сектора реальной экономики и перечни инструментов активного управления соответствующей бюджетной задолженностью (в наиболее общем виде - это: секьюритизация долгов, новация и дюрация ценных бумаг на срок до двадцати лет).

В «Законах о бюджете» существенный интерес представляет использование (начиная с 2007г.) программно-целевого метода формирования и исполнения бюджетов.

При этом для фиксации предельных объемов расходования средств по каждой решаемой ведомственной задаче в «Законе о бюджете» устанавливаются «потолки затрат» для соответствующей макрогруппы расходов (всего их выделено около 600).

При этом макрогруппы расходов формируются по каждой программе с точки зрения решения конкретных задач: проведение соответствующих расследований, устранение негативных последствий совершенных правонарушений, осуществление комплекса мер по их профилактике и др.

По каждой миссии Правительства формируется отдельный том, как раздел «Закона о бюджете» (в совокупности все подобные документы представляют собой так называемый «разрешительный» бюджет); в дальнейшем ассигнования «разрешительного» бюджета сводятся также и по главам отраслевой структуры Кабинета министров, что в совокупности представляет собой «управленческий» бюджет.

Правом законодательной инициативы в бюджетной сфере пользуется Правительство страны. Важно отметить, что голосование в обеих Палатах Парламента осуществляется раздельно по макрогруппам затрат бюджета с учетом выделения в их составе элементов экономической классификации расходов. При этом у отраслевых министров имеется высокая степень свободы в отношении перераспределения ассигнований внутри макрогрупп [30. С.17].

Крайне важным представляется тот факт, что в предложениях к «разрешительному» бюджету одновременно с ассигнованиями в разрезе миссий и ведомственных программ законодательно утверждаются количественные и качественные индикаторы, позволяющие отслеживать результативность исполнения мероприятий по каждой задаче.

При этом в структуре индикаторов выделяются как конечные общественно-значимые показатели результативности деятельности сектора государственного управления, например, средняя продолжительность жизни граждан, так и промежуточные количественные индикаторы к которым в сфере здравоохранения можно отнести, к примеру, оборот коечного фонда в медицинских стационарах.

Организацию и исполнение бюджета центрального Правительства Италии осуществляет Министерство экономики и финансов страны (МЭФ) через свои апартаменты: Казначейства (в основном концентрируется на операциях, связанных с государственным долгом и управлением государственным имуществом), Фискальной политики (формирует, реализует государственную политику в сфере бюджетных поступлений); генеральное управление по бухгалтерскому учету), которое в своей структуре имеет не только функциональные специализированные и отраслевые подразделения - инспектората, но и территориальные регионы в каждом из министерств, а также во всех регионaх страны для организации кассового обслуживания исполнения бюджетов центрального Правительства на основе контрольных принципов лимитирования и санкционирования.

Процесс исполнения бюджетов в Италии важно для применения в российской практике дальнейшее изучение опыта организации и проведения бюджетного процесса по следующим направлениям:

- введение и поддержка макроэкономических бюджетных ограничений;

- построение и анализ исполнения бюджетов на основе программно- целевых методов.

Австрия - страна с хорошо развитой рыночной экономикой и высоким уровнем жизни, тесно связана с другими экономиками стран ЕС, особенно с Германией. Преимущества австрийской экономики заключены в сильных торговых отношениях, особенно в банковской и страховой сферах в странах Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы. Отличительные черты экономики Австрии - большой сектор услуг, отзывчивость промышленного сектора и небольшой, но очень развитый сельскохозяйственный сектор. Членство Австрии в ЕС привлекло поток иностранных инвестиций, предоставляя доступ к единому европейскому рынку и к рынкам соседних стран. Правительство Австрии успешно проводит комплекс программ экономической реформы, направленных на упорядочение управления и создания более конкурентных условий для предпринимательской деятельности, дальнейшее укрепление положения Австрии в качестве привлекательного инвестиционного места.

Австрия имеет завидную, сильную экономику с ВВП на душу населения, равным четырем ведущим западноевропейским странам. Методы ведения бизнеса, высокий уровень потребительского доверия, высокие экспортные цены на сырье и сельскохозяйственные продукты являются топливом для развития экономики [30. С.18].

Разразившийся мировой финансовый кризис затронул экономику и Австрии. В этих условиях правительство Австрии приняло ряд мер, направленных на поддержание экономики страны. Приняты, в частности, пакеты мер по поддержке финансового и реального секторов экономики. Однако, уверенности в том, помогут ли оба пакета мер уберечь экономику страны от кризиса в правительстве Австрии пока нет, поскольку неизвестно, как будет развиваться кризис в дальнейшем. Если в течение ближайших месяцев этих мер поддержки окажется недостаточно, будут приняты дополнительные меры.

В качестве центрального вопроса своей внутри- и внешнеэкономической политики правительство Австрии по-прежнему рассматривает полно объемное участие страны в углублении интеграционных процессов в рамках ЕС и продолжает активно работать в этом направлении. Во внешне- и внутриэкономической политике правительство Австрии придерживается декларированных им вышеуказанных направлений своей деятельности, продолжая последовательно проводить приоритетную линию на всестороннее углубление интеграции в рамках ЕС.

Государственный бюджет США представляет собой сложившийся устойчивый механизм образования и расходования бюджетных средств для обслуживания государственных нужд. Его деление на три уровня соответствует устройству государственной власти [12. С.35]:

1) федеральный бюджет;

2) бюджет штатов;

3) бюджет местных органов власти.

Общими недостатками бюджетной системы США считается усложненность ее структуры, неравномерность распределения бюджетных доходов и помощи от бюджетов высших уровней низшим. Частые нарекания вызывает чрезмерная сложность процедуры сбора налоговых поступлений.

Каждый из бюджетных уровней обеспечен собственными источниками поступлений, однако в разной степени. Приблизительное соотношение расходов федерального бюджета и совокупных расходов всех штатов и местных органов власти страны, взятых вместе, составляет 60 - 63% против 37 - 40%. Каждый из уровней власти собирает собственные налоги. Некоторые из них встречаются (по названию) на двух или даже на всех трех уровнях, однако при этом порядок их сбора и ставки обыкновенно сильно различаются для каждого из уровней. На каждом уровне есть основной источник поступлений - «опорный» налог, который дает наибольший доход соответствующему бюджету.

Важной отличительной чертой бюджетного механизма США является то, что проектирование федерального бюджета отделено от процесса и аппарата его исполнения и контроля над исполнением бюджета. Разработка бюджета осуществляется той частью исполнительного аппарата страны, которая обслуживает Президента в качестве главы государства. В 1921 г. был принят Закон о бюджете и отчетности, которым было учреждено Бюджетное бюро. Оно было включено в состав Министерства финансов. Однако с момента создания оно подчинялось непосредственно президенту США. В 1970 г. Бюджетное управление было переименовано в Административно-бюджетное управление (АБУ). К его обязанностям была добавлена новая функция: через проектирование бюджета контролировать уровень государственного административного управления в федеральных органах власти, включая поиск путей и способов совершенствования системы. При разработке бюджетного проекта АБУ в основном развивает идеи бюджетно-налоговой политики, которые ему представляет президент США со своими ведущими советниками - министром финансов и председателем Экономического совета при президенте [12. С.43].

Экономический совет создан по Закону о занятости 1946 г. в целях разработки общеэкономической политики федеральной администрации. Отдельные линии и детали экономической политики регулярно уточняются на совещаниях так называемой «тройки», в которую входят председатель Экономического совета (ЭС), директор АБУ и министр финансов. Иногда с целью координации экономической и денежно-кредитной политики к «тройке» присоединяется председатель совета управляющих ФРС - глава Центробанка США. Министерство финансов США, помимо участия в разработке бюджетной и финансовой политики, занимается исполнением федерального бюджета [12. С.45].

Полномочия, включая бюджетные, местные власти получают от штатов, в конституциях которых, гораздо более подробных по сравнению с федеральной, детализированы и бюджетное устройство, и бюджетные отношения штатов с местными самоуправлениями, права последних.

Ключевую роль в подготовке бюджета играет не казначейство, а созданное для этой цели при Белом доме Административно-бюджетное управление, глава которого имеет статус министра и является членом кабинета министров. Роль конгресса США в процессе формирования и использования бюджета значительно больше, чем в других странах. В 1978 году конгрессом созданы ревизионные службы - службы внутреннего контроля в министерствах. Они являются независимой частью министерств и получают деньги от конгресса, 57 ревизоров (по числу основных министерств и ведомств) назначаются президентом и утверждаются парламентом. Ревизор подчиняется напрямую главе министерства и два раз в год представляет конгрессу отчет о деятельности министерства. При конгрессе есть три основных независимых агентства: Бюджетное управление конгресса, Управление учета и Исследовательская служба конгресса. Роль конгресса в распоряжении бюджетными средствами очень велика. По закону взять какую-либо сумму из казначейства можно только в соответствии с решением парламента. Таким образом, президент не может перераспределять средства между статьями одобренного бюджета даже в рамках одного направления или министерства либо допустить перерасход бюджета без одобрения парламента.

Резко отличается от федерального уровня и структура расходов региональных и местных бюджетов. Основные расходы в штатах и местных самоуправлениях в совокупности идут на образование (до 35% общих расходов), на различные пособия (13%, в основном через бюджеты штатов), систему общественной безопасности (8%). Федеральная помощь властям штатов проходит по 13 из 19 основных расходных статей (категорий).

Таким образом, обобщая зарубежный опыт, следует отметить, что в каждой стране имеются свои особенности и недостатки при формировании бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления. Совершенствуя механизм бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления в условиях реформирования бюджетного процесса в России можно использовать опыт Италии, где законодательно установлены фискальные правила - ограничения, соблюдение которых является обязательным как для всей вертикали органов государственной власти (центральное Правительство, властные институты регионов), так и для органов местного самоуправления.

3.2 Оптимизация расходов бюджета на содержание органов государственной власти в РФ

Распределение бюджетных ресурсов для решения социально-экономических задач в сфере государственных и муниципальных финансов, поиск оптимальных критериев, методик распределения ресурсов между публично-правовыми образованиями или между получателями бюджетных средств в рамках одного публично-правового образования - тематика, которая не теряет свою актуальность от года к году.

Для государственного или муниципального бюджета дефицит средств является естественным состоянием - потребности традиционно превышают возможности (ресурсы), имеющиеся в распоряжении правительств и администраций. В связи с чем поиск инструментов, позволяющих выявить в перечне расходов действительно необходимые и «в холостую», никогда не терял, да и не теряет своей актуальности. В условиях финансового кризиса решение данной задачи приобрело особое значение [15. С.9].

Последнее десятилетие для бюджетной системы страны ознаменовалось периодом роста бюджетов, ресурсов бюджетной системы, пик которого пришелся на 2007-2008 гг. И если 90-е годы и начало 2000-х проходило под девизом выявления и сокращения избыточных затрат (оптимизация сети учреждений, попытки обосновать и ограничить рост затрат путем установления государственных социальных стандартов, избавиться от не-финансируемых мандатов и т.д.), то с середины 2000-х годов акцент перемещается в сторону поиска способов наиболее эффективного израсходования тех дополнительных доходов, которые стали поступать в бюджетную систему страны. Именно с середины 2000-х годов на страницах соответствующей периодики, в выступлениях руководителей все чаще говорится о необходимости совершенствования методов и инструментов бюджетного планирования, т.е. распределения бюджетных ресурсов от сферы межбюджетных отношений до планирования затрат на уровне отдельных бюджетных учреждений.

Однако 2009 г. сформировал отличные от существовавших ранее условия распределения ресурсов бюджетной системы. В новых условиях субъектам бюджетного планирования приходится не распределять дополнительные доходы, а выбирать пути сокращения расходов. И, как показал опыт секвестров бюджетов в 2009г., методологически все уровни бюджетной системы оказались не вполне готовы к оптимизации расходов. Наработанный прежний опыт планово-нормативного бюджетирования, бюджетирования, ориентированного на результат, не мог быть применен в условиях сокращения бюджетных доходов [15. С.10].

Прогрессивные методы распределения дополнительных доходов нельзя было использовать для распределения бремени секвестра расходов: они оказались не в состоянии ответить на вопрос, почему именно эти дополнительные расходы надо произвести, а именно эти расходы надо сократить.

В настоящее время, на наш взгляд, наблюдаются процессы банальной экономии. Но для решения данной задачи программно-целевые методы управления бюджетными расходами не нужны. Едва ли кто-то из субъектов бюджетного планирования может заявить, что применяя метод (алгоритм или технологию) БОРа, они пришли к необходимости сократить затраты на ту или иную цель на столько-то процентов.

В самом общем виде БОР представляет собой систему формирования бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми бюджетными расходами и ожидаемыми результатами. Цель данного модели бюджетирования - привести в соответствие затраченные ресурсы и полученные результаты. Оценить значимость, экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета [21. С.70].

Несмотря на преимущества метода БОР, практический переход к его использованию является длительным, трудоемким, а во многих вопросах неоднозначным. Из-за отсутствия достаточного опыта и необходимых нормативно-законодательных предпосылок полномасштабный переход к использованию новых механизмов в бюджетном процессе на региональном и, особенно, на муниципальном уровне представляется сложной задачей, требующей детальной проработки изменений, привносимых БОР в основные этапы бюджетного процесса.

Более того, анализируя расходы, которые стали объектом сокращения, а это инвестиционные расходы, затраты на реализацию целевых программ, предоставление субсидий регионам и муниципалитетам на развитие инфраструктуры, можно констатировать, что это именно те расходы, планирование которых предполагает применение программно-целевых методов бюджетного планирования.

Получается, что БОР и схожее с ним - это как дорогая игрушка: есть средства - приобретаем данный предмет роскоши, а снизились доходы - придется отказаться или повременить с покупкой [21. С.71].

Признать данный факт и согласиться с ним - две разные вещи. На наш взгляд, признать, что антикризисные меры в части расходов сводятся преимущественно к банальной экономии необходимо, но согласиться с тем, что только экономия и есть антикризисные меры по оптимизации расходов - нельзя. Даже при предоставлении субъектам РФ субсидий на организацию общественных работ условно можно признать это программно-целевым расходованием средств - у регионов срабатывает рефлекс схватывания легких денег.

Но, несмотря на сложившуюся практику, все же мы исходим из того, что применение программно-целевых методов бюджетного планирования полезно не только для распределения дополнительных ресурсов, но и при необходимости распределения бремени, возникающего вследствие сокращения доходов бюджета.

Стремление главных распорядителей минимизировать сокращение собственных бюджетных росписей естественно и предсказуемо, в связи с чем возникает необходимость разработки инструментария, позволяющего оценить обоснованность существующих расходов субъектов бюджетного планирования и потенциал их сокращения. В основу разработки инструментария может быть положена концепция бюджетирования, ориентированного на результат, предполагающая распределение бюджетных ассигнований исходя из приоритетности целей, на достижение которых ориентировано бюджетное финансирование, а также приоритетности инструментов их достижения.

Выявление и ранжирование приоритетов расходов, на наш взгляд, возможно путем применения одного из следующих подходов: пропорциональное сокращение всех расходов; деление расходов на социально значимые и второстепенные; выявление приоритетных расходов исходя из готовности субъекта бюджетного планирования отказаться от затрат на реализацию иных собственных целей [15. С.11].

Подход, предполагающий пропорциональное сокращение расходов всех главных распорядителей основан на том, что все сферы бюджетного финансирования равноценны для общества, несмотря на различия в структуре затрат в различных сферах деятельности. Поэтому сокращению должны подвергаться ассигнования всех субъектов бюджетного планирования, вне зависимости от экономического содержания расходов, что является, пожалуй, самым жестким вариантом секвестра, поскольку в равные условия ставит и затраты капитального характера и выплату заработной платы работникам учреждений.

Определенные предпосылки для реализации данного подхода были заложены еще в 2007г. - создание автономных учреждений - альтернативный и достаточно достойный вариант традиционному решению поставленных задач путем формирования сектора бюджетных учреждений, набора штатов и т.д.

Однако, как показала практика, правовой формы бюджетных учреждений оказалось недостаточно. На наш взгляд, причина в том, что еще не выработан потенциал бюджетных учреждений. Преимущество бюджетного сектора - гарантия бюджета по обеспечению финансовыми ресурсами. Недостаток - действующий порядок финансирования, в условиях которого бюджетные учреждения заинтересованы тратить, а не экономить. Смета бюджетного учреждения даже в условиях трехлетнего бюджета все равно ограничивается одним годом, поскольку лимиты бюджетных обязательств утрачивают свое действие 31 декабря и на следующий год остаток неиспользованного лимита не переносится. Вот почему и возникает вопрос - есть ли смысл в экономии?

Фактором, усложняющим применение пропорционального сокращения, является и различная «пробивная способность» субъекта бюджетного планирования, в связи с чем к моменту секвестра главные распорядители выходят с различным запасом прочности, т.е. объемом ассигнований, сокращение которых не воспринимается болезненно для общества [15. С.10].

Вполне возможно, что в связи с этим и получила распространение практика дифференциации расходов на социально значимые и второстепенные, которые и подлежали первоочередному сокращению.

Под социально значимыми расходами традиционно понимается: заработная плата с начислениями работникам бюджетных учреждений, коммунальные услуги бюджетных учреждений, меры социальной поддержки населения, обслуживание государственного и муниципального долга и т.п.

Однако если посмотреть на них иначе - это не столько социально значимые расходы, сколько расходы, управление которыми допускает минимальный маневр для принятия управленческого решения. Как сократить расходы на зарплату? Можно сократить численность сотрудников (в том числе, не допуская заполнения вакансий) или снизить заработную плату работникам. Но как первая, так и вторая мера требуют времени и политической воли, иным способом ограничить расходы на выплату заработной платы в бюджетном секторе практически невозможно. Аналогичная ситуация возникает в отношении мер социальной поддержки населения. Поэтому эти расходы правильно было бы назвать не социально значимыми, поскольку социальная значимость работы бюджетного учреждения или дополнительной меры социальной поддержки должна быть еще обоснована, а неуправляемыми расходами, которые могут оказаться социально значимыми или, наоборот, не будут признаны таковыми.

На наш взгляд, социально значимыми расходами могут быть признаны расходы, исходя из их приоритетности и значимости для общества, оцениваемой непосредственно обществом. Наиболее подходящий инструмент для этого - социологические опросы населения с целью выявления как уровня удовлетворенности населения качеством бюджетных услуг, так и исходя из тех приоритетов, которые высказывает респондент [15. С.10].

Такой подход, в отличие от пропорционального сокращения, предполагает, что сферы бюджетного финансирования (образование, здравоохранение, ЖКХ, культура, социальная поддержка и т.д.) для населения имеют неравнозначную ценность, и уровень удовлетворенности качеством оказываемых услуг неодинаков. Соответственно, чем выше приоритетность сферы, тем в меньшей степени расходы на данную сферу должны быть подвержены сокращению. Даже в отношении дополнительных мер социальной поддержки реакция населения может быть неоднозначной. Можно поднять людям зарплату - и они сами позаботятся о себе, своих детях и родителях без дополнительных мер поддержки. Нередко необходимость доказывать документально свое право на получение меры социальной поддержки воспринимается как признание собственной несостоятельности.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8