Проблемы финансирования фондов ОМС

|ктические |- |4501 |7372 |8700 |

|учреждения | | | | |

Таким образом, модель финансирования медицинской помощи,

предусмотренная законом, стала "двухступенчатой": сначала средства

поступают в государственные фонды обязательного медицинского страхования,

затем – негосударственным страховым медицинским компаниям, которые

заключают контракты непосредственно с медицинскими учреждениями. Аналоги

такой двухступенчатой модели существуют в Нидерландах, Израиле, Чехии.

Особенностью российской модели стало разрешение выполнять функции

страховщиков организациям первой ступени – территориальным фондам ОМС. Если

страховых компаний недостаточно, то фонды вправе сами заключать контракты с

медицинскими учреждениями. [32].

Права и ответственность органов управления здравоохранением и фондов

ОМС не были четко разграничены законодательством. Это создало основу для

возникновения серьезных коллизий в процессе практического введения системы

ОМС. Момент введения системы обязательного медицинского страхования был

перенесен на год. И, тем не менее, к началу 1994 г. многие необходимые

нормативные документы не были подготовлены и отработаны. Основное внимание

на подготовительном этапе уделялось преобразованию внешних каналов

финансирования отрасли – лидеры медицинского сообщества стремились быстрее

реализовать возможность ввести целевой налог (взносы на ОМС) для

финансирования здравоохранения. Такой налог в размере З,6% от фонда

заработной платы был введен 1993 г. за счет соответствующего сокращения

взносов в Пенсионный фонд. Из общих 3,6% одна часть – 0,2% – направляется в

федеральный фонд ОМС, другая – 3,4% – аккумулируется территориальными

фондами ОМС.

2. Практическое внедрение

новой системы финансирования здравоохранения

В России решающее влияние на характер и ход реформы здравоохранения

оказал фактор слабости государства. В разных регионах чиновники относились

к реформе по-разному, что, естественно, сказывалось на результативности

преобразований. Но ни у Министерства здравоохранения, ни у Федерального

фонда ОМС не было достаточных полномочий для того, чтобы контролировать

выполнение субъектами Российской Федерации закона о медицинском

страховании. К тому же в процессе подготовки к введению ОМС Министерство

здравоохранения было преобразовано в Министерство здравоохранения и

медицинской промышленности. Его возглавили новые люди, работавшие ранее в

военной медицине. Реформа не была их детищем. Да и сама идея страховой

медицины, по всей видимости, была просто чужда их опыту и взглядам,

сформировавшимся в специфических условиях военной медицины. После того как

удалось добиться введения взносов на ОМС, Министерство практически

перестало заниматься работой по развитию нормативно-правовой базы ОМС,

контролем за проведением реформ и соблюдением требований закона о

медицинском страховании. Последовательность введения элементов медицинского

страхования не была определена в законодательстве и оказалась в полной

зависимости от позиции региональных властей.

Все это привело к существенным региональным различиям в

последовательности, темпах и глубине преобразований. ОМС было внедрено с

большими отступлениями от положений закона. Вместо последовательного

перехода от одной системы финансирования здравоохранения – бюджетной, к

другой системе – страховой, получилось эклектичное сочетание элементов

разных систем. По данным Федерального фонда ОМС, в 1994 г. в 23 субъектах

РФ функции страховщиков выполняли только страховые компании, в 14 – только

фонды ОМС,: 34 – и те и другие. В одних регионах из средств ОМС

финансируется деятельность только больниц, да и то не всех, в других

регионах – только поликлиник, в третьих – только часть видов медицинской по

мощи, предоставляемой населению, в четвертых – расходы лишь по определенным

статьям и т.п.

На практике федеральная программа ОМС была утверждена только на один

год – на 1993, а в последующие годы не принималась. Созданные фонды ОМС

стали собирать взносы с юридических лиц. А вот бюджетные средства

перечислялись фондам не везде и не в полном объеме.

[pic]

1993 1994 1995 1996

1997

Рис. 6. Количество субъектов Российской Федерации, в которых осуществлялись

платежи из бюджета на медицинское страхование неработающего населения

В результате реформы часть ресурсов здравоохранения стала

формироваться за счет целевых налоговых выплат (обязательных взносов

юридических лиц на медицинское страхование), и отрасль получила более

стабильный источник финансирования. Но реформа не оправдала ожиданий тех,

кто рассчитывал на увеличение финансовых потоков, направлявшихся в

здравоохранение. В 1994 г. объем финансирования здравоохранения за счет

бюджета и обязательных страховых взносов предприятий уменьшился на 9% по

сравнению с 1993 г., а в 1995 г. – уже на 26% по отношению к предыдущему

году [32].

Произошло не дополнение бюджетного финансирования обязательными

страховыми платежами, а частичное замещение одного другим. После введения с

1994 г. обязательного медицинского страхования соответствующая доля затрат

в федеральном бюджете сокращалась. В то же время и местные власти стали

уменьшать расходы на здравоохранение, мотивируя это появлением нового

источника финансирования – обязательных страховых взносов юридических лиц.

Таблица 5

Доля затрат на здравоохранение в бюджетных расходах (в %)

| |1993 |1994 |1995 |1996 |1997 |

|Федеральный |1,7 |1,6 |1,3 |1,2 |2,2 |

|бюджет | | | | | |

|Бюджеты |17,5 |15,7 |15,3 |15,1 |14,8 |

|субъектов РФ | | | | | |

Источник: Госкомстат России.

В 1993 г. размеры финансирования здравоохранения за счет бюджетных

средств и за счет обязательных страховых взносов юридических лиц

соотносилась как 85:15, в 1994 г – 82:18, а в 1997 г – 81:19. То, что

взносы на ОМС скорее заместили, чем дополнили бюджетное финансирование,

наблюдалось и в других постсоциалистических государствах.

Таблица 6

Структура расходов государства на здравоохранение (в %)

| |1992 |1993 |1994 |1995 |1996 |1997 |

|Федеральный | | | | | | |

|бюджет |11 |9 |10 |7 |6 |10 |

|Бюджеты | | | | | | |

|субъектов РФ|89 |76 |72 |75 |74 |71 |

|Взносы | | | | | | |

|работодателе|- |15 |18 |18 |20 |19 |

|й на | | | | | | |

|обязательное| | | | | | |

|медицинское | | | | | | |

|страхование | | | | | | |

|Всего |100 |100 |100 |100 |100 |100 |

Однако если сопоставить динамику финансирования здравоохранения за

счет бюджета и взносов на ОМС с динамикой затрат государства на образование

и культуру, то оказывается, что ситуация с финансированием здравоохранения

гораздо лучше, чем в других отраслях социальной сферы.

Если валовой внутренний продукт за период 1992-1997 гг. сократился на

38%, то реальный объем финансирования здравоохранения за счет бюджета и

страховых взносов – на 21%. Так что введение страховой медицины,

несомненно, оказало позитивное стабилизирующее влияние на финансирование

отрасли в кризисный период. Реформа позволила добиться некоторого

перераспределения общественных ресурсов, правда сокращающихся, в пользу

здравоохранения. [32].

Однако возникла проблема дисбаланса между размерами финансовых потоков

в здравоохранение и унаследованными от эпохи социализма обязательствами

государства по обеспечению бесплатных медицинских услуг. В советском

государстве права граждан на получение бесплатной медицинской помощи были в

весьма общем виде сформулированы в конституции. При этом перечень видов

услуг, которые вправе был получить каждый гражданин, законом не

определялся. Фактически это означало право граждан на бесплатное получение

помощи в доступных для них медицинских учреждениях; но для лиц с разным

социальным статусом, для жителей разных территорий были доступны разные по

составу и качеству оказываемой медицинской помощи лечебно-профилактические

учреждения. В действующем законодательстве Российской Федерации сохранен

прежний подход к формулированию прав граждан на бесплатную медицинскую

помощь: гарантии гражданам не конкретизированы в объемных и финансовых

показателях. Неспецифицированность государственных гарантий является

характерной особенностью патерналистского отношения государства к

предоставлению социальных услуг. Установление прав граждан на бесплатную

медицинскую помощь обусловливается идеологическими представлениями и

политическими факторами и не опосредуется экономическими параметрами.

Если обязательства государства оказываются не специфицированными, то с

политико-экономической точки зрения это означает обязательства, как

минимум, финансировать существующую сеть государственных и муниципальных

лечебно-профилактических учреждений так, чтобы они могли продолжать

оказывать те бесплатные медицинские услуги населению, структура которых

исторически сложилась. Однако по мере сокращения финансирования

здравоохранения по сравнению с величиной, необходимой для обеспечения

нормальных условий деятельности сложившейся сети лечебно-профилактических

учреждений, возникает и автоматически увеличивается дисбаланс между

обязательствами государства в сфере здравоохранения и их финансовым

обеспечением.

По расчетам Министерства здравоохранения России, в 1996 г. затраты на

финансирование лечебно-профилактической помощи населению в соответствии с

базовой программой ОМС равнялись примерно 3,5% ВВП.

Таблица 7

Изменение доли расходов государства

на отрасли социально-культурной сферы (в %)

| |1991 |1992 |1993 |1994 |1995 |1996 |1997 |

|Здравоохранени|100 |80 |108 |98 |72 |71 |79 |

|е | | | | | | | |

|В том числе |100 |80 |91 |81 |59 |57 |65 |

|государственны| | | | | | | |

|й бюджет | | | | | | | |

|Обязательные | | | | | | | |

|страховые |- |- |17 |17 |13 |14 |14 |

|взносы | | | | | | | |

|юридических | | | | | | | |

|лиц | | | | | | | |

|Образование | | | | | | | |

|(расходы |100 |79 |79 |76 |56 |58 |64 |

|государственно| | | | | | | |

|го бюджета) | | | | | | | |

|Культура, | | | | | | | |

|искусство, |100 |91 |81 |87 |63 |54 |60 |

|средства | | | | | | | |

|массовой | | | | | | | |

|информации | | | | | | | |

Это необходимая величина затрат, если не менять существующую структуру

предоставления медицинской помощи (соотношение объемов лечения в

стационарах и в амбулаторных условиях, в том числе в стационарах одного

дня). Между тем реальный общий объем финансирования здравоохранения

государством составил в 1996 г. 3,1% ВВП (в т.ч. 2,5% ВВП – финансирование

здравоохранения из бюджета, 0,6% ВВП – взносы предприятий на ОМС) [32].

В условиях такого недофинансирования новая система не может в полной

мере продемонстрировать свои преимущества. Средств не хватает, чтобы

платить лечебным учреждениям по тарифам за оказанные медицинские услуги или

по подушевым нормативам (при условии, что размеры тарифов или нормативов

должны покрыть все виды необходимых затрат – оплату труда, расходы на

медикаменты и оборудование, на коммунальные услуги и т.п.).

Таблица 8

Изменение расходов государства на отрасли социально-культурной сферы (в %

к ВВП)

| |1991 |1992 |1993 |1994 |1995 |1996 |1997 |

|Здравоохранени|2,9 |2,5 |3,7 |3,9 |2,9 |3,1 |3,4 |

|е | | | | | | | |

|В том числе |2,9 |2,5 |3,1 |3,2 |2,4 |2,5 |2,8 |

|государственны| | | | | | | |

|й бюджет | | | | | | | |

|Обязательные |- |- |0,6 |0,7 |0,5 |0,6 |0,6 |

|страховые | | | | | | | |

|взносы юр. лиц| | | | | | | |

|Образование, |3,6 |3,6 |4,1 |4,5 |3,4 |3,7 |4,1 |

|финансируемое | | | | | | | |

|из госбюджета | | | | | | | |

|Культура, |0,5 |0,6 |0,6 |0,8 |0,6 |0,5 |0,6 |

|искусство, СМИ| | | | | | | |

Поэтому оказалось невозможным полностью отказаться от старого,

затратного принципа финансирования, когда средства выделяются медицинским

учреждениям на покрытие отдельных статей расходов. Недостаток средств

означает, что часть статей расходов финансируется по мере возможностей,

либо не финансируется вообще.

Но если вследствие экономической необходимости сохраняется старый

принцип финансирования медицинских учреждений, то совсем не обязательно

торопиться с передачей бюджетных средств фондам ОМС. В результате в

большинстве регионов текущая деятельность лечебных учреждений

финансировалась как фондами ОМС (за счет страховых взносов юридических

лиц), так и органами управления здравоохранением (за счет бюджета). При

этом за счет средств, аккумулируемых фондами ОМС, приходилось либо

финансировать только часть больниц и поликлиник, либо оплачивать только

часть их услуг.

Показательно, что именно в тех регионах, где руководители органов

исполнительной власти поддерживали проведение реформы, возникло достаточное

число страховых компаний, и из бюджета перечислялись средства в фонды ОМС в

качестве страховых взносов за неработающее население. А там, где чиновники

не прикладывали усилий или тормозили внедрение элементов системы ОМС,

никакой закон не помог. Так что все определялось раскладом сил на местах,

уровнем осознания чиновниками новых возможностей реализации своих

интересов, то есть их административными способностями – но не по отношению

к реализации закона, а в извлечении выгод для себя из новых обстоятельств.

Для части чиновников реформа действительно предоставила новые возможности

извлечения ренты из своего положения.

Таким образом, система обязательного медицинского страхования,

предусмотренная законодательством, не была реализована в полном объеме.

Реформа оказалась фрагментарной и частичной. Хотя и были осуществлены

некоторые структурные преобразования в системе финансирования

здравоохранения, не удалось реализовать ряд важных принципов страховой

медицины:

. нет конкуренции между страховщиками; страховые медицинские компании во

многих регионах не были созданы, а там, где они есть, имеет место,

скорее разделение сфер влияния между компаниями, чем конкуренция;

. нет конкуренции между лечебно-профилактическими учреждениями:

. для пациента на практике затруднено право выбора врача и лечебно-

профилактического учреждения;

. и у страховщиков, и у лечебно-профилактических учреждений, и у врачей

пока нет стимулов к более эффективному использованию ресурсов;

механизм финансирования по-прежнему носит затратный характер

Недостаточная продуманность реформ в здравоохранении, отсутствие

последовательности в проводимой политике, несогласованность действий разных

субъектов реформы порождены не только условиями экономического и

политического кризисов. Причины нужно искать в том, что реформирование

здравоохранения происходило в условиях проведения масштабных экономических

и политических реформ, и безотносительно к успешности указанных реформ это

порождало проблемы для здравоохранения. Об этом свидетельствует опыт Китая.

Политическая ситуация здесь несравнимо стабильнее, чем в других

постсоциалистических странах, экономика устойчиво растет. И, тем не менее,

судя по оценке самих китайских исследователей, организация и финансирование

здравоохранения в Китае находится в беспорядочном состоянии, нет

согласованной и последовательной политики центрального правительства в

области здравоохранения, что связано с проведением в стране экономических и

политических реформ.

В течение 1995-199б гг. фрагментарность введения ОМС и региональная

дифференциация фактически сложившихся в 1994 г. переходных моделей ОМС

сохранились без существенных изменений. Лишь в нескольких регионах

продолжалась работа по развитию нормативно-правовой базы ОМС и расширению

круга организаций и медицинских услуг, включаемых в систему ОМС. В

большинстве регионов реформа была приостановлена. Причина заключается в

конфликте интересов.

При широкомасштабном внедрении ОМС обнаружились пробелы в его

нормативно-правовой базе. Основные составляющие нового механизма

взаимоотношений между населением, предприятиями, государственными органами,

страховыми организациями, медицинскими учреждениями не были достаточно

отработаны. Это привело к многочисленным коллизиям между фондами ОМС и

страховыми компаниями, с одной стороны, и медицинскими учреждениями – с

другой, в связи с условиями и порядком финансирования их деятельности.

Но более серьезными стали конфликты между органами управления

здравоохранением и фондами ОМС. В результате проведенных преобразований

существенно сократились размеры средств, поступающих в непосредственное

распоряжение медицинских чиновников. Часть финансовых потоков пошла мимо

них: через фонды ОМС и страховые компании. При этом, как уже говорилось,

права и ответственность органов управления здравоохранением и фондов ОМС не

были четко разграничены, что в условиях фрагментарности введения ОМС

усугубляло проблему.

Все это и послужило основой конфликта интересов региональных органов

управления здравоохранением и фондов ОМС. Болезненную реакцию у медицинских

чиновников и работников лечебных учреждений стала вызывать финансово-

кредитная политика фондов ОМС, в частности, размещение средств на

депозитах, затраты на приобретение фондами зданий, автомобилей, компьютеров

и т.п., и более высокий уровень доходов сотрудников фондов и страховых

медицинских организаций.

По мнению критиков реформы неоправданно высоки расходы на содержание

исполнительных дирекций федерального и территориальных фондов ОМС: в 1994

г. они равнялись 4,4% от объема страховых взносов предприятий; в 1995 г. –

4,8%. Страховые медицинские организации оставляли в 1994 г. на ведение дел

по ОМС 5,6% от объема проходящих через них средств, а в 1995 г. – 3,9%.

Следует отметить, что в сравнении с другими государствами такой уровень

административных расходов не слишком высок. В странах ОЕСР в 1990 г.

административные расходы составляли в среднем около 5% затрат на

здравоохранение, в США – около 15%, в Великобритании в 1992 г. – примерно

7% от средств региональных бюджетов здравоохранения [32].

Рост административных издержек – неизбежность при проведении реформ.

Для повышения результативности работы новой системы финансирования и

организации здравоохранения необходима соответствующая инфраструктура:

компьютерные сети, финансовая документация, отчетность, практика,

отработанные методы бухгалтерского учета и контроля, подготовленные кадры.

Когда все это стали создавать – появились обвинения, что средства тратятся

не на то, что надо, и лучше было бы их потратить, например на медикаменты.

Для успеха реформ необходим рост финансирования отрасли. Но на

подготовительном этапе реформы, на этом не акцентировалось внимание, а

реакция на рост издержек стала особенно болезненной, поскольку в российской

ситуации, когда финансирование сокращается, неизбежный из-за проведения

реформы рост административных расходов выглядит как неоправданное

отвлечение средств. Позитивные результаты от деятельности новых субъектов в

системе здравоохранения, связанные прежде всего с контролем за качеством

медицинской помощи и за рациональным использованием имеющихся ресурсов, не

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9