Прокурорский надзор в Российской Федерации

Прокурорский надзор в Российской Федерации

Прокурорский надзор как самостоятельная правовая дисциплина включает

в себя прежде всего знания об основополагающих принципах организации и

деятельности российской прокуратуры, выработанных и получивших дальнейшее

развитие в Конституции РФ и других законодательных актов по вопросам

укрепления законности и правопорядка, обеспечения принципов социальной

справедливости, охраны прав и законных интересов граждан, усиления

прокурорского надзора в РФ. Прокурорский надзор рассматривается как одна

из форм государственной деятельности, обеспечивающей точное и

единообразное исполнение законов в стране, как одно из условий соблюдения

конституционных гарантий по охране прав и законных интересов граждан.

При рассмотрении данного вопроса раскрываются полномочия,

компетенция, акты прокурорского надзора по устранению установленных

нарушений закона, их классификация и предъявляемые к ним требования.

Показаны особенности деятельности прокуроров по традиционно сложившимся

отраслям надзора и иным основным направлениям деятельности органов

прокуратуры, указанных в Законе РФ «О прокуратуре РФ».

Главное в деятельности прокуроров — это повышение эффективности

осуществляемого надзора, его действенность и результативность. Поэтому мы

дадим понятие эффективности прокурорского надзора, определим его критерии

и пути повышения. При освещении отдельных сторон деятельности

прокуроров делается ссылка на соответствующие приказы и указания

Генерального прокурора РФ, которые носят открытый характер, поэтому их в

полной мере мы будем использовать в данной работе. Выводы и рекомендации,

содержащиеся в данной работе, основаны на положительном опыте работы

органов прокуратуры по различным ее направлениям.

При рассмотрении вопроса «Прокурорский надзор в РФ» необходимо иметь

в виду, что в связи с правовой реформой изменяется и совершенствуется

законодательство о прокурорском надзоре. Законотворческая работа будет

проводиться и далее. В исторически обозримый период, на основе и во

исполнение вновь принимаемых законов будут перерабатываться и действующие

приказы Генерального прокурора РФ руководящего характера по традиционно

сложившимся отраслям надзора и основным направлениям деятельности органов

прокуратуры. Поэтому правильное и полное представление об организации и

деятельности прокуратуры можно иметь только с учетом вновь принимаемых

законов и подзаконных актов.

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ

Понятие “прокуратура” происходит от латинского (procure) – что

означает - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.[1]

При создании этого органа идея состояла отнюдь не в карательном его

предназначении, а в обеспечении справедливости и законности.

Предназначение прокуратуры в Греции и в странах Востока состояло, во-

первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, а во-

вторых, в осуществлении обвинения в суде.

В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIY

веке, причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный

орган.

К XIY веку в европейских странах, в особенности в Испании, уже твердо

сформировался процесс инквизиционный, пришедший на место процессу

публичном, гласному, состязательному. Это явилось побудительным мотивом

для трансформации основ организации и деятельности прокуратуры.

Прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры России и до

настоящего времени эталоном прокуратуры Западных стран.

Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России по

праву считается Петр 1. Период XYI и начала XYI I веков был отмечен

значительным ростом преступности, должностных преступлений, казнокрадства

и взяточничества, что вызвало историческую потребность создания

государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Указом

Петра 1 от 2 марта 1711 года в России учреждается фискальная служба.

Со временем Петр 1 убедился в неэффективности службы фискалов.

Указом от 12 января 1722 года Петр 1 учреждает прокуратуру Российской

империи (Эта дата – 12 января – провозглашена Указом Президента Российской

Федерации от 7 июля 1996 года “Днем прокуратуры”).

Введение должности генерал-прокурора было произведено указами Петра I в

1722 году. Ему предписывалось надзирать за законностью деятельности

Сената, а впоследствии и всех иных государственных органов. При

обнаружении нарушения закона он был обязан предложить исправить ошибку, а

в случаях неподчинения генерал-прокурор имел право «протестовать и оное

дело остановить».

Постепенно прокуроры стали занимать важное место в государственной

службе. Стал складываться прокурорский корпус. Прокуроров по предложению

генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли контроль за

деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-

губернаторам о выявленных недостатках. Обнаружив нарушение, прокурор

сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении устному

распоряжению мог принести письменный протест в орган, нарушивший закон, а

далее в соответствующую коллегию или в Сенат. Принесение протеста на

незаконный акт приостанавливало его действие. Если сведения о нарушениях

закона поступали к вышестоящему прокурору, то он обязан был принять меры к

быстрому и правильному рассмотрению дела.

Примерно в это же время помимо центральной создается и губернская

прокуратура, начало которой положили прокуроры надворных судов. Но с

созданием Министерства юстиции (1802 г.) министр юстиции стал одновременно

занимать должность генерал-прокурора, а губернская прокуратура стала

превращаться в орган юстиции на местах.

Это стало возможным в известной мере потому, что не существовало

единого законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

В 1864 году прокуратура получает полномочия по надзору «при судебных

местах». Учреждение судебных установлении от 20 ноября 1864 года вверяло

прокурорский надзор в судах обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под

высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. В это время

появляются основы организации прокуратуры как базирующегося на

иерархической дисциплине, едино-начального и независимого от местных,

административных и судебных органов института.

Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась уставами

уголовного и гражданского судопроизводства. Так, по Уставу уголовного

судопроизводства прокуроры осуществляли наблюдение за деятельностью

судебных следователей, могли присутствовать при всех следственных

действиях, давать указания следователю, контролировать взятие под стражу

обвиняемого, требовать дополнительного расследования (ст. 278—287 Устава).

По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о

предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта.

Обвинительный акт прокурор направлял в суд. Участвуя в судебном

разбирательстве, прокурор выступал в суде с обвинительной речью. После

вынесения приговора он имел право на принесение апелляционного или

кассационного протеста.

Судебные уставы урегулировали лишь вопросы деятельности прокурора в

суде. Элементы общего надзора, присущие прокурорскому надзору в

дореформенный период, были «забыты». Однако в послереформенное время

законодатель пытался вернуться к этим проблемам, указав на то, что

обязанности, возлагаемые на прокуроров помимо их участия в суде, могут

быть определены в других законодательных актах — особых уставах и

положениях. Но практических шагов в этом направлении предпринято не было.

В подобном виде российская прокуратура просуществовала до 1917 года.

20 декабря 1917 года Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена. Ее

деятельность не возобновлялась более четырех лет. Однако первые годы

существования советской власти показали насущную необходимость создания

единого органа, осуществляющего надзору за соблюдением законов.

Требования по соблюдению революционной законности явились актуальными

с первых дней существования только что созданного социалистического

государства. Основная тяжесть в надзоре была возложена на рабоче-

крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на НКЮ РСФСР (народный комиссариат

юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции по

надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в

1922 году не были преобразованы в органы главного политического

управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным

органам.

Постановление ВЦИК о принятии “Положения о прокурорском надзоре” 28

мая 1922 года было подписано председателем ВЦИК М.И.Калининым и

секретарем ВЦИК М.И.Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской

прокуратуры.

С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как

самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств

были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые генеральными

прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры, вводится

“двойное” подчинение прокуроров – Генеральному прокурору суверенного

государства и высшим органам государственной власти.

В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться

большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению

Генерального прокурора РСФСР на 1 января 1992 года недокомплект кадров

прокуроров и следователей составил 1200 человек.[2]

Существенно снизились престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в

вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизились

профессионализм и квалификация прокуроров и следователей. Значительно

ухудшились раскрытие и расследование преступлений.

В целях успешного проведения в жизнь Закона “О прокуратуре Российской

Федерации” Генеральный прокурор РФ издал ряд приказов руководящего

характера, в том числе и от 11 марта 1992 года “О задачах органов

прокуратуры, вытекающих из Закона РФ “О прокуратуре Российской Федерации”

и № 20 от 28 мая 1992 года “Об организации надзора и управления в органах

прокуратуры РФ”. В них определены цели прокурорского надзора на

современном этапе, тактика и методика деятельности органов прокуратуры по

различным отраслям прокурорского надзора, а также формы прокурорского

реагирования на установленные нарушения закона.

Важной вехой в истории прокуратуры является принятие 18 октября 1995

года Федерального Закона “О прокуратуре Российской Федерации”, в котором

нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности

органов прокуратуры на современном этапе.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Конституционные основы деятельности прокуратуры

Организация и деятельность прокуратуры как федерального органа

государства, осуществляющего надзор за исполнением законов, должна быть

точно и полно урегулирована нормами федерального законодательства.

Основные компоненты правовых основ деятельности прокуратуры определены в

ст. 3 Федерального закона о прокуратуре. В ней установлено, что

организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров

определяются Конституцией РФ, федеральным законом о прокуратуре и другими

федеральными законами, международными договорами Российской федерации.

Согласно Конституции России деятельность органов прокуратуры в субъектах

Федерации в определенной мере регламентируется Конституциями и уставами

(основными законами) этих субъектов Федерации. В случаях, предусмотренных

Федеральным законом о прокуратуре, деятельность прокуратуры регулируется

указами Президента РФ.

В пределах своей компетенции Генеральный прокурор РФ также регулирует

различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры путем

принятия приказов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с Конституцией РФ, прокуратура и законодательство о

прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской федерации (п.

«о» ст. 71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации

каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их

противоречия, несоответствия закону недействительны и не подлежат

применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.

В ст. 129 Конституции РФ определены только общие вопросы организации

прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального

прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации. Согласно этой статье,

прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением

нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от

должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры

субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее

субъектами. Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ сделано лишь

одно исключение из правила (п. «о» ст. 71), когда законодательством

субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти

субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование.

Следовательно, законодательство (конституции и уставы (основные законы)

субъектов Федерации в части, определенной Конституцией РФ только по

вопросу согласования с Генеральным прокурором РФ назначения предлагаемой

им кандидатуры прокурора субъекта Федерации, относится к составу правовых

основ деятельности прокуратуры РФ.

Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов

Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Так, в

соответствии с Уставом Ставропольского края прокурор края назначается на

должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с Государственной

Думой и губернатором края (ст. 71); по Уставу Курганской области —

прокурор области назначается Генеральным прокурором РФ по согласованию с

органами государственной власти области (ст. 130); в Липецкой области — по

согласованию с областным Собранием депутатов и администрацией области (ст.

143). В Уставе (основном законе) Оренбургской области определено, что

прокурор области назначается Генеральным прокурором РФ (п. 2 ст. 92).

2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»

В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и

порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.

Федеральный закон о прокуратуре в действующей редакции принят

Государственной Думой 18 октября 1995 г. (подписан Президентом РФ 17

ноября 1995 г.), опубликован и введен в действие 25 ноября 1995 г.

Федеральным законом, принятым Государственной Думой 23 декабря 1998 г. в

Закон о прокуратуре РФ внесены изменения и дополнения

Федеральный закон о прокуратуре содержит основные положения статуса

прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев. В нем

определяется понятие прокуратуры kbi единой федеральной централизованной

системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за

соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов,

действующих на территории Российской Федерации.

Тем самым подчеркивается, что прокуратура, являясь федеральной системой,

обеспечивает надзор за исполнением не только федеральных законов, но в

равной мере и законов субъектов Федерации, принятых и введенных в действие

в установленном порядке.

Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры (ст.

4), функции прокуратуры (ст. 1, 8, 9, 31). В нем содержится совокупность

норм, характеризующих прокуратуру РФ как систему; определяются

составляющие ее звенья: Генеральная прокуратура (ст. 14), прокуратуры

субъектов Федерации и приравненные к ним прокуратуры (ст. 15), прокуратуры

городов и районов, приравненные к ним прокуратуры (ст. 16); определяются

полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по

руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 17,18,19).

В самостоятельных разделах закона содержатся нормы, характеризующие

отдельные виды (отрасли или подфункции) прокурорского надзора, например,

гл. 1 разд. III Закона «Надзор за исполнением законов»; гл. 2 этого

раздела: «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; гл.

3 «Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-

розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие»; гл. 4

«Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,

исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера,

администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу». В

каждой из этих глав имеется норма, определяющая специфику предмета

прокурорского надзора в соответствующей сфере правовых отношений, а также

статьи о конкретных полномочиях прокуроров по установлению правонарушений,

их проверке и принятию мер воздействия (например, вынесение протеста,

представления прокурора, вынесение постановления, предъявление требований

прокурора и т.д.). В разделе IV содержатся нормы, регулирующие общие

условия участия прокуроpa в рассмотрении дел судами. Подчеркивается, что

прокурор согласно процессуальному законодательству вправе обратиться в суд

с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого

требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и

государства.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел,

определяются процессуальным (уголовно-процессуальным, гражданско-

процессуальным, арбитражным процессуальным) законодательством.

Законом определено, что в системе Генеральной прокуратуры РФ образуется

Главная военная прокуратура (ГВП), возглавляемая заместителем Генерального

прокурора РФ — Главным военным прокурором.

Военные прокуроры и следователи поощряются и несут ответственность в

соответствии с Законом о прокуратуре РФ и Дисциплинарным Уставом

Вооруженных Сил РФ. Право поощрения и наложения дисциплинарного взыскания

имеют только вышестоящие прокуроры и Генеральный прокурор РФ. Численность

военнослужащих и лиц гражданского персонала в органах военной прокуратуры

определяется за счет и пропорционально численности Вооруженных Сил РФ,

других войск и воинских формирований.

3. Регламентация деятельности органов прокуратуры иными федеральными

законами

Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их

реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных,

гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях

регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР,

Гражданско-процессуальным кодексом РСФСР, Арбитражным процессуальным

кодексом РФ, Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.

Наиболее систематизированная и детализированная совокупность норм об

организации, полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей

прокуратуры содержится в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР. Согласно

ст. 25 УПК прокурор обязан во всех стадиях уголовного судопроизводства

своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких

нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили.

Особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений

регламентируются также Таможенным кодексом РФ — надзор при использовании

метода контролируемой поставки при ввозе, вывозе или транзите

наркотических средств или психотропных веществ (ст. 227, 228, 248).

Отдельные нормы, преимущественно определяющие задачи и надзорную функцию

прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержатся в

Кодексе законов о труде, а также в некоторых иных кодифицированных

законодательных актах.

Нормы о прокурорском надзоре за исполнением законов предусматриваются в

тех или иных федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых

отношений. Тем самым законодателем подчеркивается повышенная значимость

прокурорского надзора в связи с соответствующим видом деятельности

государственных и иных органов, в соответствующих сферах правовых

отношений. Хотя в принципе таких упоминаний и не требуется, поскольку

общие предметы ведения прокуратуры, функции и полномочия прокуроров

определены в Федеральном законе о прокуратуре. Тем не менее, подчеркивая

особую значимость для охраны прав и свобод человека и гражданина, общества

и государства тех или иных видов деятельности, законодатель счел

необходимым специально указать на возложение на прокуратуру надзора за

исполнением законов. Об этом имеется прямое указание в Федеральном законе

«Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 21); Федеральном законе «О

внешней разведке» (ст. 25); Федеральном законе «Об учреждениях и органах,

исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (п. 5 ст. 38);

Законе «О федеральных органах правительственной связи и информации» (ст.

22), в ряде иных законов.

Специальными федеральными законами регламентируются задачи, полномочия

и порядок деятельности прокуроров в отдельных сферах правовых отношений,

ввиду специфики которых прокурор является, по существу, единственным

«внешним» гарантом законности. К их числу относится, например, Федеральный

закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении

преступлений». В нем, в частности, определено, что подозреваемые и

обвиняемые содержатся в следственных изоляторах временного содержания (ст.

7). Для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых могут

использоваться учреждения, исполняющие наказания. Перечень таких тюрем и

исправительных учреждений согласовывается с Генеральным прокурором РФ (ст.

10 Закона). В ряде случаев действия администрации этих мест должны

действовать только с согласия прокурора. Например, в камеры для

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5