Курсовая работа: Территориальная организация власти в России: история и современность

Становление приказно-воеводской системы управления означало централизацию всего управления и ликвидацию остатков дворцово-вот­чинной системы. Решительным политическим актом саìîдержавной вла­сти стала опричнина (1565-1572 гг.). Иван IV предпринял попытку по­да­вить оппозиционное боярство и утвердить центральную власть. Вся тер­ритория государства была разделена на “опричнину” и “земщину”, такое деление было чрезвычайным, подчиненным политическим целям и не опи­равшимся на традиционную территориально-административную структуру. Были также сформированы особые вооруженные подразделе­ния (опричники), составившие ударную силу и репрессивный механизм оприч­нины. [6, с.40]

В XVII в. происходит реорганизация местного управления: зем­ские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назна­чаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, по­лицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально соз­данный аппарат (приказная изба) из дьяков, приставов и приказчи­ков.

2.1.       Формирование системы власти в XVIII в.

К концу XVII в. в России начинает складываться абсолютная мо­нархия. Для абсолютной монархии характерно максимальное сосредото­чение власти (как светской, так и духовной) в руках одной лично­сти. Наличие сильного разветвленного профессионального бюрократи­ческого аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех со­словно-пред­ставительных органов и учреждений. Установление данной формы правле­ния в России сопровождалось широкой экспансией госу­дарства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Для абсолютизма характерен еще один признак: обилие писаных юридиче­ских актов, принимаемых по каждому поводу Государ­ственный аппарат в целом, отдельные его части действуют по предпи­санию специальных регламентов, иерархию которых замыкает Генераль­ный регламент.

Последний Земский собор проходил в середине XVII в. Ликвида­ция сословно-представительных органов была обусловлена усилием по­зиций центральной администрации. Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государ­стве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое сове­щание приказных судей. Она превращалась в контрольный орган, на­блюдавший за дея­тельностью исполнительных органов (приказов) и ор­ганов местного управления. Численность Боярской думы постоянно возрастала и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась “Ближняя дума” прототип каби­нета министров. В 1681 г. выделяется еще одна структура — Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г. Бояр­ская дума превращается из политического совета в судебно-управлен­ческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канце­лярию, объединялись в Совет, получив­ший название Конзилии министров (8-14 человек). В 1711 г. с обра­зованием Сената прекратились даль­нейшие трансформации Боярской думы Аристократический орган, основан­ный на принципе местничества, исчезает окончательно.

Столь же сложный путь проделала система центральных отрасле­вых органов управления — приказов. При сокращении числа централь­ных приказов возрастала численность приказных губ местных органов при­казного управления. В конце XVII в. было произведено укрупнение объ­единение отраслевых и территориальных приказов, во главе каж­дого из них стал один из видных бояр — аристократов. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществлявших кон­трольную деятель­ность по отношению к большой группке других прика­зов, что, несо­мненно, способствовало дальнейшей централизации управ­ления.

Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1626 г. по всей территории государства рядом с органами местного са­моуправления (губные, земские избы, городовые приказчики) стали по­являться воеводы, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь центру. Воеводы уже к 80-м гг. XVII в. вытеснили по всей территории страны выборные местные органы.

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в пер­вой четверти XXVII в., принято подразделять на три этапа: 1699-1710 гг. — характерны лишь частичные преобразования в системе выс­ших госу­дарственных органов, в структуре местного самоуправления; 1710-1719 гг. — ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената проведение первой обла­стной реформы; 1719-1725 гг. — образование новых органов отрасле­вого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы церков­ного управления, финансово-налоговой реформы, созда­ние правовой ос­новы для всех учреждений и нового порядка прохожде­ния службы.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе. По указу Сенат должен был, ос­новываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнетор­говые и кредитные полномочия. Решения принимались коллегиально и едино­гласно. Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган цен­траль­ного управления, вставший над всем государственным аппаратом.

В 1708 г. вводится новое территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. Во главе губерний был поставлен губернатор и генерал-губер­натор, объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. К 1715 г. сложилась трехзвенная система: уезд — про­винция — губерния.

Местное управление осуществлялось на основе старой модели: вое­водское управление и система местных приказов. В 1718-1720 гг. про­шла реорганизация органов местного самоуправления: были созданы но­вые органы — магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руково­дство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной.

Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. Сложились две системы: прокуратура и фискалитет.

В октябре 1721 г. Сенат и Святейший Синод присвоил Петру I ти­тул “Отца Отечества Императора Всероссийского” и Россия становится империей. Но фактически правовой статус абсолютного монарха был оп­ределен еще до провозглашения империи. Вся воля монарха признава­лась единым юридическим источником закона. Законодательные акты из­давались либо самим монархом, либо от его имени Сенатом. Монарх яв­ляется источником всей исполнительной власти и главой всех государ­ственных учреждений. Монарх является верховным судьей и источником всей судебной власти. Его решения отменяли любые другие. [6, с.103]

После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управ­ления начинает снижаться. В 1718 г. Сенат превращается в со­веща­тельный орган при государе. С 1721 г. он приобретает функции ревизи­онной коллегии. В 1726 г. создается Верховный Тайный совет, сосредо­точивший в своих руках все вопросы внутренней и внешней по­литики. Сенат превратился в одну из коллегий. Верховный Тайный совет приоб­ретает законодательные полномочия. В 1730 г. этот орган управления упраздняется, и в 1731 г. его место занимает Кабинет министров. Он наделяется законодательными полномочиями, и фактически возглавил ис­полнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление. В 1741 г. Кабинет министров упраздняется, и Сенат вновь превращается в высшее политическое учреждение. В этом же году созда­ется другой центральный орган, решающий во­просы государственного управления — Кабинет ее Величества. С 1763 г. Сенат превращается в высшее административно-судебное учрежде­ние, состоящее из шести де­партаментов. С 1801 г. он фактически и окончательно превращается в высшую судебную инстанцию. [12, с.78]

Документом, определившим направление новой губернской ре­формы, стали “Учреждения для управления губерний Всероссийской им­перии” (1775 г.) Накануне реформы Россия делилась на 23 губернии, 66 про­винций и около 180 уездов, после ее начала число губерний достигло 50. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго администра­тивному принципу, без учета националь­ных и экономических признаков. Упразднились провинции как террито­риальные единицы. Во главе губер­нии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей дея­тельности он опирался на губерн­ское правление, в которое входили губернский прокурор и два сот­ника. Фискальные и финансовые вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения, обра­зования ведал приказ обще­ственного призрения. Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряп­чих. В уезде те же за­дачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянст­вом, как и коллеги­альный орган управления, — нижний земский суд. Земский суд руково­дил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернский правлений. В городах была утвер­ждена должность городничего. Руководство несколькими губерниями по­ручалось гене­рал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он при­знавался глав­нокомандующим на своей территории, если там в данный момент отсут­ствовал монарх, мог вводить чрезвычайные меры, непо­средственно об­ращаться с докладом к императору.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, раз­укрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, кара­тельные органы и преобразовывалась судебная система. В процессе су­дебной реформы была сформулирована и упрочена сословная судебная система. Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей сис­темы. Реформа сделала попытку отделить суд от администрации. [6, c.148]

В XVIII в. благодаря реформам Петра I в основных чертах сло­жи­лось административно-территориальное деление, способствующее упоря­дочению территориальной организации государственной власти. Новое административно-территориальное деление служило осно­вой для осуще­ствления управления и организации системы власти на местах. К концу XVIII в. число губерний увеличилось до 20 как за счет расширения территорий России, так и путем разделения некото­рых старых губер­ний. В системе административно-территориального деления было выде­лено новое, промежуточное звено, — провинции в количество 50 единиц.

2.2.       Эволюция системы власти в XIX в.

Эволюция государственной системы, сформированной в первой чет­верти XVIII â., происходила в течение всего следующего столетия. Оп­ределенно наметилась дальнейшая централизация государственного ап­па­рата. Император возглавлял всю систему власти, опираясь на раз­ветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в качестве высшего сове­щательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, просуществовавший до 1810 г. В этом же году в ка­честве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законо­проекты, позже утверждаемые императором, был создан Государственный совет. Государственный совет рассматривал и готовил различные пра­вовые акты: законы, уставы, учреждения. Основной цель его законо­творческой деятельности было приведение всей правовой системы к еди­нообразию.

В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утрачивает свою моно­полию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, возглавившей всю систему цен­тральных отраслевых органов государственного управления. После соз­дания новых центральных органов управления окончательно определи­лась роль Сената — он утвердился как высший судебный орган государ­ства. Последняя попытка вернуть Сенату управленческие государствен­ные функции была предпринята в 1802 г. С 20-х гг. XIX в., однако, за Сенатом закрепилась единственная роль высшего судебного учреждения.

Дальнейшая централизация государственного управления потребо­вала пересмотра системы отраслевых органов государственного управ­ления. В 1802 г. был принят манифест “Об учреждении министерств”, положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления. В 1811 г. издается “Общее учреждение мини­стерств” — документ, подготовленный М.М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосред­ственно подчиненная верховной императорской власти.

В первой половине XIX в. были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Судами второй инстанции в губерниях стали палаты уголовного и гражданского суда. Палата гра­ж­данского суда выполняла также функции нотариата. С 1808 г. стали об­разовываться коммерческие суды, рассматривавшие вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и пр. Действовали другие ведом­ст­венные суды: военные, морские, горные, лесные, духовные, путей сооб­щения, волостные крестьянские суды. В столицах действовали надворные суды по делам сословий. Судебное управление осуществляло образован­ное в 1802 г. Министерство юстиции. Вся судебная система строилась на сословных началах.

Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Централь­ной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках всю экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. На губернском уровне главным лицом в сис­теме местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 г. гу­бер­наторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, над­зор­ными, административно-хозяйственными и другими. Следующее по назна­чению место после губернатора занимал губернский предводитель дво­рянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, по­пе­чительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства воз­глав­лял аппарат уездных чиновников.

1 января 1864 г. было утверждено “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”. На них возлагалось: заведование ка­пи­талами, имуществами и деньгами земства; содержание земских зда­ний и путей сообщения; меры по обеспечению “народного продовольст­вия”, мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхо­вание имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышлен­ности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в об­ласти здра­воохранения и образования.

Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, со­стоящий из председателя и двух членов) избирались на три года. Гу­бернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Пред­седатель уездной управы утверждался в должности губернатором, пред­седатель губернской управы — министром внутренних дел. Нужно отме­тить, что земская реформа не сформировала стройной и централизован­ной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглав­ляющего и координирующего работу всех земств. Суще­ствование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях. Ре­форма не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть звено земских учреждений — волостного земства. [6, с.198]

16 июля 1870 г. было утверждено “Городовое положение”, закреп­лявшее систему органов городского общественного управления: город­ское избирательное собрание и городскую думу с городской управой — исполнительным органом. Думу и управу возглавляло одно лицо — город­ской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или минист­ром внутренних дел.

В 1864 г. были созданы две судебные системы: местные и общие суды. К местным относились волостные суды, мировые судьи и съезды мировых судей, к общим — окружные суды, учреждаемые для нескольких уездов, судебные (по гражданским и уголовным делам) палаты, распро­странявшие свою деятельность на несколько губерний или областей, и кассационные (по гражданским и уголовным делам) департаменты Сената. Власть этих судов распространялась на все сферы, кроме тех, где дей­ствовала юрисдикция духовных, военных, коммерческих. В основу преоб­разований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполни­тельной, ад­министративной. В законе отмечалось, что в судебном процессе “власть обвинительная отделяется от судебной”. Провозглаша­лось ра­венство всех перед законом. Были созданы две системы судов. Местные суды — волостные и мировые — для менее значительных дел; общие суды — окружные суды и судебные палаты. Возглавлял судебную систему Се­нат. Действовали также военные и коммерческие суды. [12, с.91]

Происходившие в 60-70-х гг. государственные реформы отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вме­сте с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах. Император сохранял закреп­ленный в Основных законах Российской империи статус неограничен­ного монарха: “повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает”. [6, с.208]  Высшим совещательным уч­реждением оставался Государственный совет, на который в ходе ре­формы легли задачи по рассмотрению большого количества законопроек­тов и по кодификационной работе. При Государственном совете образо­вывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об уст­ройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких ко­митетов со временем превратился в важный орган государственного управления — Комитет министров.

Сенат, продолжая сохранять положение высшего судебного органа государства, выполнял, кроме того, некоторые административно-надзор­ные функции. Накануне реформ был учрежден высший государственный ор­ган — Совет министров, в который вошли в качестве членов председа­тели Государственного совета и Комитета министров, министры, главно­управляющие. Председательствовал в Совете министров император.

Система административно-территориального деления, сложившаяся еще во времена Екатерины II, существенных изменений не претерпела. С присоединением к России новых территорий создавались новые гу­бернии и уезды, которые позднее разделились на более мел­кие еди­ницы — во­лости. К началу XX в. количество губерний достигло 68, а уездов — 687. Кроме того, на окраинных территориях образова­лось 14 областей на правах губерний. К этому времени в России сложились условия для возникновения парламентских форм организации власти. В 1906 г. были приняты Основные законы Российской Империи, закрепляющие положение всех звеньев верховной власти. Статья 4 устанавливала; “императору России принадлежит верховная самодер­жавная власть”. Эта власть не признавалась неограниченной, а со­вмещалась с парламентаризмом. За­конотворческую деятельность импе­ратор осуществлял совместно с Госу­дарственной думой и Государст­венным советом, которому был придан статус второй палаты парла­мента. По английскому принципу подписи императора скреплялись под­писью соответствующего министра. Министры и премьер правительства назначались императором. [12, с.120]

Система местного управления также подвергалась определенным из­менениям. При охранных отделениях Министерства внутренних дел откры­вались регистрационные конторы, происходила децентрализация органов политического сыска, создавались окраинные отделения и упразднялись районные охранные отделения. Цензурные органы преобразовывались в местные комитеты по печати. Губернские земские собрания получили право выбирать по одному члену Государственного совета. Уездные зем­ские собрания вновь стали выбирать мировых судей. Представительные органы на местах все чаще заменяют чиновничьи комитеты: появляются биржевые комитеты, различного вида советы, профессиональные и регио­нальные съезды. Широкое распространение получили землеустроительные комиссии — административно-судебные учреждения по делам о землеуст­ройстве. Ширилось кооперативное движение. Закладывались организаци­онные и правовые основы новой государственной системы, монархия из самодержавной превращалась в монархию буржуазную. [6, с.238]

В Российской Империи к 1917 г. существовал государственный строй, при котором сочеталась централизованная система государст­венных органов с довольно эффективным местным самоуправлением. Выс­шим административным органом губерний был назначенный императо­ром губернатор, управляющий губернией с помощью губернского прав­ления. В уездах административная власть принадлежала уездному ис­правнику, назначаемому губернатором. Наряду с централизованной системой госу­дарственных органов существовали органы местного са­моуправления: земства и городские думы. В структуру земства вхо­дили земские соб­рания и земские управы. Земства существовали на губернском и уездном уровнях; в низшем волостном звене их не было. [5, с.76]

Россия, формально провозглашенная федерацией в 1918 г., прошла сложный и противоречивый путь развития. Как известно, большинство федераций в мире создавались путем объединения народов и террито­рий в единое государство. В основу их организаций был положен тер­рито­риальный принцип управления, имеющий целью приближение органов вла­сти к населению и управляемым территории. Российская Федерация исто­рически формировалась иначе. Российская Империя складывалась из тер­риторий, народы которых фактически были лишены возможности формиро­вания самостоятельной государственности, и при ослаблении контроля царизма над национальными окраинами стремились создать самостоятель­ные территориальные и государственные образования. Та­ким образом, в наследство большевикам досталась территориально раздробленная страна с разваленным механизмом государственной вла­сти. Очевидно, что у них оставался только один выход: провозгла­сить федерацию националь­ного типа, положив в основу ее создания принцип автономизации. Феде­рация создавалась путем передачи цен­тральной властью части полномо­чий на места. Но центральная власть стремилась сохранить возможность контролировать и вмешиваться в осуществление власти органами субъек­тов федерации. [4, с.94]

По Конституции РСФСР 1918 г. государственное устройство но­сило федеративный характер, субъектами были национальные респуб­лики, и областные союзы, состоящие из нескольких национальных об­ластей. Высшим органом власти провозглашался Всероссийский съезд советов ра­бочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал Всероссийский Исполнительный Комитет (ВЦИК), который формировал Пра­вительство РСФСР — Совет Народных Комиссаров (СНК). Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие свои исполнительные ко­митеты. В городах и селениях создавались городские и сельские со­веты. Задачей нижестоя­щих советов было проведение в жизнь решений вышестоящих органов, и подчинением им по вертикали. По горизонтали в пределах своей терри­тории, местным советам предоставлялось право реализации своей компе­тенции. Так же было и с исполнительной вла­стью. Этот принцип осуще­ствления власти получил название “демократического централизма”.

В 1922 г. Первый съезд Советов СССР утвердил Договор об обра­зовании СССР, подписанный четырьмя республиками РСФСР, Украиной, Бе­лоруссией и ЗСФСР. Высшим органом власти в СССР объявлялся Съезд со­ветов СССР, избиравшийся от городских советов и губернских съез­дов советов. В период между съездами высшим органом власти был Централь­ный исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). В промежутках между сес­сиями ЦИК, высшим органом был Президиум ЦИК СССР. ЦИК формировал высший исполнительный и распорядительный орган — Совет народных ко­миссаров СССР (СНК СССР). Изменение статуса РСФСР выра­зилось в том, что союзная республика становилась частью федератив­ного союза и по­падала в подчинение его органов власти и управле­ния. В компетенции РСФСР остались только те вопросы и сферы, кото­рые не попадали в компетенцию органов власти СССР.

Страницы: 1, 2, 3, 4