Курсовая работа: Территориальная организация власти в России: история и современность

Изначально федерация в России была сложной по своему составу и сочетала унитарно-административный принцип объединения админист­ра­тивных единиц с автономным принципом объединения национальных субъ­ектов, который, в свою очередь, реализовывался в виде различ­ных по правовому статусу образований. Иерархическая система поли­тико-тер­риториального и административно-территориального деления в основ­ном сложилась к 30-м гг. Разграничение вопросов компетенции между феде­ральными органами власти и ее субъектами отсутствовало. Советы на­родных депутатов всех уровней (от Верховного до самого низового) об­разовывали единую систему государственной власти. В основе госу­дар­ственной власти лежал принцип “полновластия Сове­тов”. Высшим ор­га­ном власти являлся Всероссийский съезд народных депутатов. Перво­на­чально он формировался путем многоступенчатых выборов из числа пред­ставителей местных (городских и губернских) съездов Советов, в по­следние годы — путем всенародных выборов. Конституция, прямо не име­нуя съезд законодательным органом государ­ственной власти, все же указывала на его законодательный характер. Для осуществления значи­тельного объема законодательных полномочий в системе федеральных ор­ганов государственной власти, помимо съезда, существовал еще один орган на постоянной основе — ВЦИК (Всероссийский Исполнительный ко­митет), позднее Верховный Совет. Верховный Совет обладал значитель­ным объемом полномочий: чисто за­конодательные; часть исполнитель­ных, например, утверждение проек­тов перспективных государственных планов, установление части дохо­дов поступающих в государственный бюджет; контрольные функции. Верховными органами власти в республи­ках были республиканские съезды Советов. Конституции автономных рес­публик окончательно утверждались Съездом народных депутатов РСФСР.

Происходившие впоследствии преобразования в госаппарате (создание и ликвидация наркомов, новые принципы формирования и на­звания государственных структур) находили отражения в новых редак­циях Конституций. Но вся политика государства была направлена на централизацию и усиление госаппарата, за которым стоял аппарат ВКП(б), а впоследствии ЦК КПСС. Неоднократно перестраивался и хозяй­ственно- управленческий аппарат: происходило укрупнение и разукруп­нение; чистки;, устанавливалась функциональная система управления народным хозяйством; затем сменялась системой, построенной по произ­водственно-территориальному принципу; создавались и упразднялись совнархозы на основе экономических районов. Формирование командно-административной системы оказалось сложным и длительным процессом, который нередко содержал взаимоисключающие черты (централизация — децентрализация, ужесточение регулирования — либерализация и т.п.) основным итогом стало сращивание государственного и партийного аппа­рата, установление приоритета плановых и распределительных функций хозяйствования. Важнейшим инструментом управления централизованной экономикой стало планирование, охватывающее все народное хозяйство на всех уровнях. Завершился процесс централизации экономической структуры с созданием в 1963 г. Совета Министров СССР. [6, с.287]

В 1937 г. принимается новая Конституция РСФСР, закрепившая но­вые системы органов власти и управления. Административно-терри­тори­альное деление республики включало в себя пять краев, девятна­дцать областей, семнадцать автономных республик, шесть автономных облас­тей. Старая общинная структура административного устройства террито­рий в ходе районирования (1926-1928 гг.) подверглась силь­ной дефор­мации. Элементы старой системы, губерния — уезд — волость были лик­видированы. На ее месте возникла новая система область (край) — ок­руг — район. В 1930 г. было ликвидировано промежуточное звено — округ. В 1934-1935 гг. было проведено разукрупнение краев и облас­тей. Соответственно каждая территориальная единица возглав­лялась совет­ским органом. В 1957 г. был принят закон “Об отнесению к веде­нию союзных республик разрешения вопросов областного, крае­вого ад­мини­стративно-территориального устройства”. На основании этого были про­ведены ряд территориальных преобразований: была вос­становлена Че­чено-Ингушская АСССР, образована Калмыцкая автономная область и т.д. С 30-х гг. все больше постановлений правительства принимались совме­стно с руководящими партийными органами. Партий­ные решения фактиче­ски приобрели характер нормативных актов. В Конституции СССР 1977 г. была закреплена “руководящая и направляю­щая роль” Коммуни­стической партии. Конституция РСФСР 1978 г. в значительной степени повторяла все основные положения союзной Кон­ституции.

В годы советской власти менялась и судебная система. В 1917 г. дореволюционные судебные органы были упразднены, взамен началось формирование единой судебной системы. Состав судей избирался сове­тами. В 1918 г. была унифицирована вся судебная система. Единая форма суда — народный суд, состоящий из одного народного судьи и не­скольких заседателей. Но кроме судебной системы существовала центра­лизованная система Революционных трибуналов при ВЦИК, позднее — Осо­бый Революционный трибунал. В 1933 г. была унифицирована вся судеб­ная система СССР. Первой инстанцией являлся народный суд, второй вы­ступали краевой, областной, окружной, и суд автономной области. Выс­шими судебными инстанциями были Верховный суд автономной республики, Верховный суд союзной республики и Верховный суд СССР. Наряду с об­щими судебными инстанциями сохранялись специальные суды: военные трибуналы, линейные суды и т.д. В годы Отечественной войны действо­вала особая система военной юстиции: трибуналы образовывались при армиях, корпусах, дивизиях, и т.д. Судебная система РСФСР была пре­образована в послевоенные годы. В 1957 г. был принят закон “Об отне­сении к ведению союзных республик законодательства об устройстве су­дов, принятия уголовного и гражданского и процессуального кодексов”.

Таким образом, в России с 1917 г. устанавливается не имеющая аналогов в мире система органов государственной власти. С фор­мально-юридической точки зрения Съезды Советов (позже — Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, но ряд правовых положений противоречил этому статусу:

·    полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей,

·    недемократичный юридически (до 1937 г.) и на практике порядок – формирования,

·    присвоение ряда полномочий исполнительных органов власти.

Но самым главным недостатком Советов было формальное осуществ­ление своих функций. На практике их функции выполняла партийно-госу­дарственная бюрократия в лице ЦК КПСС и Совета Министров. Советы были, по сути, демократической ширмой, скрывающей авторитарный ре­жим.

Система органов государственной власти СССР строилась в соот­ветст­вии с политико-территориальным делением (которое включало 15 союзных республик) и административно-территориальным делением. В союзных республиках, в состав которых входили национально-полити­ческие образования (в виде автономных республик, автономных облас­тей и автономных округов), существовало как политико-территориаль­ное, так и административно-территориальное деление. Администра­тивно-территориальное деление существовало с целью рациональной организа­ции государственной власти на местах. Она включала еди­ницы: области (края) и приравненные к ним города (135); сельские административ­ные районы и приравненные к ним города (более 4100); города район­ного подчинения, поселки городского типа, территории сельсоветов (около 46400). Кроме этих единиц в крупных городах вы­делялись го­родские районы (около 600). Наряду с административно-территориаль­ным деле­нием существовало экономическое районирова­ние, — явление более ди­намичное, меняющееся в ходе развития эконо­мики страны. [19, с.99]

В советский период местное самоуправление, действующее до ре­волюции, постепенно перерождается в местное государственное управ­ление в форме советов. Вместо земских учреждений повсеместно соз­да­вались Советы, название которых видоизменялось в зависимости от классового состава. С 1917 по 1990 гг. местное самоуправление не было закреплено в правовых актах (закон СССР “Об общих началах ме­стного самоуправления” был принят в 1990 г.). Но какие-то формы об­щественного самоуправления фактически существовали. Хотя и не имело закрепления в законах. Их деятельность выражалась в сходах, собра­ниях, комитетах, общественных Советах.

4.1.       Проблемы организации территориальной власти в современной России, разграничение полномочий и предметов ведения

После распада СССР перед Россией стояла сложная задача рефор­мирования российской государственности. Существовавшая жесткая сис­тема централизованной государственной власти, основные функции кото­рой выполнял партийный аппарат, рухнула. Необходимо было вы­строить новую систему управления с учетом регионального разнообра­зия, ко­лоссаль­ных расстояний, национальных особенностей и т.д. Территори­альное управление и организация территориальной власти отождествля­ется с управление в административных границах субъектов Федерации и от­части местного самоуправления. То есть это управле­ние в пределах территорий конкретных республик, краев, областей, городов, рай­онов, сел и поселков. Оно представляет собой деятель­ность феде­ральных органов власти, органов власти субъектов феде­рации и мест­ного са­моуправления по руководству на данной террито­рии всеми под­ведомст­венными им отраслями и сферами деятельности. Система мест­ных орга­нов государственной власти и органов местного самоуправле­ния стро­ится в соответствии с административно-террито­риальным де­лением субъектов Федерации. Действующая в настоящее время система админист­ративно-территориальных единиц сложилась еще в годы совет­ской вла­сти, когда созданное еще Екатериной II адми­нистративно-территори­альное деление Российской империи (губерния — уезд — во­лость) было заменено новыми единицами, которыми стали область (край) — округ — район, а затем, после ликвидации округов — об­ласть (край) — район. Различают базовые и первичные админист­ра­тивно-территориальные еди­ницы. К первым относятся районы и го­рода республиканского, област­ного (краевого) подчинения. Ко вторым от­носятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Территориальное управление органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного само­управления. Федеральное управление распространяется на всю терри­то­рию Российской Федерации, является централизованным, обеспечи­вает единообразие и дифференциацию с учетом особенностей террито­рии. В своей основе оно носит общий характер, т.е. выражается в установле­нии общих принципов и правил. Огромный масштаб страны, разнообразие социально-экономических структур, климатических, ис­торических, культурных и религиозных факторов требуют гибкого со­четания общефе­деральных и различных региональных интересов. Терри­ториальное управление органами власти субъектов федерации и орга­нами местного самоуправления осуществляется на местах в рамках го­сударственного управления Российской Федерации. Оно имеет свою ор­ганизационно-пра­вовую самостоятельность и распространяется только на подведомствен­ную территорию и сферы деятельности, отнесенные к компетенции этих органов власти. [2, с.45]

Правовой базой организации территориальной власти являются:

·    Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и феде­ральных органов исполнительной власти;

·    конституции республик, уставы субъектов Федерации, законодатель­ства субъектов Федерации, правовые акты их органов исполнитель­ной власти;

·    правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности. [2, с.33]

Смешанная национально-государственная и административно-тер­ри­ториальная система государственного устройства, существовавшая ра­нее, обуславливала правовую асимметрию между субъектами Федера­ции. В Федеративном договоре, подписанным субъектами Федерации (за исклю­чением Татарстана и Чечни) в 1992 г. было зафиксировано, что респуб­лики в составе РФ обладают суверенитетом. Территория Россий­ской Фе­дерации на сегодняшний день состоит из территорий 89 ее субъектов. Система государственной власти современной России и ее организация на всей территории России закреплена в Конституции 1993 г. В этой Конституции вся власть разделена по трем уровням: федеральные органы власти, органы власти субъектов Федерации, ор­ганы местного само­управления. Органы местного самоуправления не входят в систему госу­дарственной власти. Согласно Конституции су­ществуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим консти­туционным правам. Кон­ституцией 1993 г. была устранена правовая асимметрия между субъек­тами. Смешанная национально-государственная и административно-терри­ториальная система государственного устрой­ства была заменена (в правовом отношении) единой формой территори­ального устройства. За­крепление равных прав для субъектов Федера­ции означает, что все они — государственные образования и имеют равные права во взаимо­отноше­ниях с федеральными органами государ­ственной власти. Сохра­нение шести видов субъектов является лишь исторической преемствен­ностью. Существование единого федерального Центра не означает кон­центрацию всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятель­ности органов власти субъектов Федерации.

Принцип разграничения предметов ведения закреплен ст.5 Кон­сти­туции. Вопреки декларированному в Конституции Российской Феде­рации равноправию субъектов правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Су­ществовало два пути оформления разграничения предметов ведения и разделения полномочий между органами всех уровней: на основе законов и на договорных началах. После принятия Конституции РФ в 1993 г. появилась возможность выстроить новую конституционную систему власти и федеративных отношений. Но для этого необходимо было создать меха­низмы реализации соответствующих положений Кон­ституции, конституци­онные законы — о разграничении предметов веде­ния и полномочий между Центром и субъектами Федерации, и закон об организации власти в ре­гионах. Эти два базисных закона должны были, исходя из конституцион­ных норм, очертить общие правила и ме­ханизмы построения федерации и организации власти. Но сепаратист­ские настроения в регионах, отказ платить налоги в федеральный бюджет и сиюминутные интересы регио­нальных элит направили процесс в договорное русло. В феврале 1994 г. был подписан договор с Татарстаном, не подписавшим федеративный до­говор. По сути, это конфе­деративный договор. [15, с.442]  К сего­дняшнему дню договоры подпи­саны с 49 субъектами федерации. Сущест­вует мнение, что это разла­гает федера­цию изнутри: в ст.4 Конститу­ции написано что, все субъекты федера­ции равноправны, но на деле выходит что, более бо­гатые и нацио­нально ориентированные — нет. В конституциях и уста­вах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией Рос­сийской Федерации, даже в таких во­просах как орга­низация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохрани­тельных и судебных органов Центру. Договорные формы наряду с Консти­туцией могут рег­ламентировать отношения сто­рон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. [18]

Существует мнение, что Российская Федерация обладает призна­ками, как федерации, так и конфедерации т.к.: в федеративном госу­дарстве ни один из субъектов не может обладать суверенитетом; что вопреки логике девять национальных округов имеют статус субъектов Федерации, но входят в состав других субъектов. [3]

Российская федерация как государство осуществляет свою власть посредством государственных органов. Органы государственной власти являются одним из каналов, через который народ согласно Конститу­ции (ст.3) осуществляет свою власть, кроме того, существует и дру­гой канал — органы самоуправления, не входящие в систему государ­ствен­ной власти. Каждый из этих органов наделен определенными го­сударст­венно-властными полномочиями, которые выражаются в компе­тенции го­сударственных органов (под компетентностью понимают сово­купность предметов их ведения и полномочий). Компетенция органов государст­венной власти определяется Конституцией Российской Феде­рации, кон­ституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами Рос­сийской Федерации и ее субъектов, Федеративным и дру­гими двухуров­невыми договорами, указами Президента Российской Фе­дерации, поста­новлениями правительства Российской Федерации и ис­полнительных ор­ганов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативно-пра­во­выми актами. Каждый государственный орган является составной ча­стью единой системы ор­ганов государственной власти Российской Феде­рации (ст.5). В единую систему государ­ственных ор­ганов согласно Консти­туции входят органы государствен­ной власти Российской Феде­рации и ее субъектов. Единство системы государст­венной власти Рос­сийской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномо­чий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. Госу­дарственная власть в Российской Федерации осуществ­ляется на основе разделения на за­конодательную, исполни­тельную и судебную власть. Сферы их компе­тенции разделены и опреде­лены Кон­ституцией Российской Федерации и законодательством.

После проведения региональных выборов было устранено главное отличие краев и областей от национальных республик, где губерна­торы назначались и освобождались указами президента. Теперь не только республики избирают своих президентов, но и все губернаторы и главы администраций избираются. В демократической системе из­бранный ре­гиональный руководитель находится под контролем, как из­бравшего его народа, так и центрального руководства. Такая система приводит к большей эффективности работы руководителей регионов. В случае нару­шения губернатором федеративного законодательства или злоупотребле­ний властью существует возможность обращения в суд. Суды, милиция, ФСБ, прокуратура и другие силовые структуры нахо­дятся в ведении фе­дерального Центра. На местах имеется институт представителей Прези­дента, в задачу которых входит информирование его о ситуации в ре­гионе. Своим указом Президент может объявить прямое президентское правление и отстранить от власти губернатора нарушившего закон. Но существует проблема в том, что не разработан закон о прямом прези­дентском правлении. Хотя в ст.88 Конституции и говориться о том, что при определенных обстоятельствах и в по­рядке, предусмотренном зако­ном, может вводиться на территории Рос­сийской Федерации или отдель­ной местности чрезвычайное положение. Согласно ст.85 Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их про­тиворечия Конституции и феде­ральным законам, международным обяза­тельствам или в случае наруше­ния прав и свобод человека. Еще одним фактором влияния Центра на ре­гионы является распределение финансо­вых ресурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокра­щение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъектов Федера­ции. [11]

4.2.       Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации

Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов рас­пределяется между их различными органами государственного управле­ния. Система управления отраслями и сферами в различных территори­альных аспектах интегрируется Президентом Российской Федерации, ор­ганами власти Российской Федерации, органами власти субъектов Феде­рации. Являясь органами, обшей компетенции Президент, Правительство Российской Федерации и исполнительные органы субъектов, выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельности в территориальном, межотраслевом и отраслевом аспектах. Президент Российской Федерации, соблюдая Кон­ституцию и федеральные законы вправе решать различные вопросы по ор­ганизации и управлению в различных сферах деятельности. И хотя его полномочия неконкретизированы в этой области, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

При этом система органов государственного управления субъек­тов Российской Федерации не копирует приведенную систему, хотя во многом и совпадает. Многообразие региональных проблем, их специ­фика и своеобразие предполагают особенности социально-экономиче­ского раз­вития и задач, стоящих перед органами власти на данной территории. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов вла­сти, либо на их структуру, состав функций и полномочий. Но во всех слу­чаях речь идет о специфике задач управления на час­тях территории Российской Федерации. В субъектах Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными орга­нами. Например, функции законодательного органа в субъектах выпол­няют законодатель­ные собрания, верховные советы, думы и т.д.; выс­шим должностным ли­цом может быть президент, глава республики, председатель прави­тель­ства и т.д.

В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых ра­ботают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполни­тель­ная власть на разных уровнях работает “в системе”. То есть с опре­деленной административной субординацией и последовательностью при­нятия решений, что позволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь принимаемые решения.

4.2.1.    Законодательная власть

Проводимая в стране государственно-правовая реформа наделила субъекты федерации правом собственной законодательной деятельно­сти, расширила их права в различных сферах деятельности, позволила на практике реализовать принцип разделения властей и формирования зако­нодательных органов государственной власти в тех из них, где они от­сутствовали.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и регио­наль­ные (субъектов федерации) — это Федеральное Собрание РФ, зако­нода­тельные органы субъектов (народные собрания, государственные собра­ния, верховные советы и т.д.). Основной особенностью их явля­ется то, что они избираются непосредственно народом (т.е. являются пред­ставительными органами). Решения законодательных органов явля­ются обязательными к исполнению всеми другими органами соответст­вующего уровня, а также нижестоящими органами государственной вла­сти и ме­стного самоуправления. Их функции, прежде всего — право­творчество, создание правовой базы. Конституция устанавливает, что законы субъ­ектов Федерации не могут противоречить федеральным за­коном, и при­оритет федерального закона при наличии противоречий.

Конституция Российской Федерации устанавливает принципы орга­низации законодательной власти на федеральном уровне. Законода­тель­ным органом на этом уровне является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. Структура его состоит из двух па­латы. Хотя Конституция не оперирует понятиями “верхняя” и “нижняя” палаты, но можно заключить, что верхней палатой является Совет Фе­дерации, а нижняя — Государственная Дума. Совет Федерации пред­ставляет инте­ресы субъектов Федерации и состоит из глав исполни­тельной и законо­дательной власти субъектов. Государственная Дума является — основной законодательный орган страны (но не единствен­ный, в субъектах дей­ствуют свои законодательные органы). Законы, принятые Думой преда­ются на одобрение в Совет Федерации и на под­пись Президента.

Хотя Конституция провозгласила формальное равноправие органов государственной власти субъектов Федерации, но их законодательные полномочия различаются. Это проявляется в наличие различных по пра­вовому статусу субъектов: статус республик определяется Консти­ту­цией РФ и Конституцией самих республик; а статус иных субъектов — Конституцией РФ и уставами, принимаемыми субъектами самостоя­тельно. Кроме того, имеются не равнозначные договоры федерального Центра с различными субъектами Федерации. Анализ конституций, на­пример, Баш­кортостана, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Та­тарстан, Степного уложения Республики Калмыкия, уставов Иркутской области и Краснодарского края, показывают, что эти акты отличаются в части регламентации правового статуса законодательных органов, их компетенции и взаимоотношений с другими органами вла­сти субъектов. Различаются и названия законодательных органов: На­родный хурал (Бурятия, Калмыкия), Народное Собрание (Ингушетия), Государственное Собрание (Башкортостан), Законодательное Собрание (Карелия), Верхов­ный Совет (Татарстан). [4, с.96]

Страницы: 1, 2, 3, 4