Курсовая работа: Территориальная организация власти в России: история и современность

В компетенцию законодательных органов субъектов Федерации вхо­дит принятие, изменение и дополнение законов. В большинстве случаев они обладают и правом контроля за их исполнением, реже (Карелия) — правом их толкования. В тех республиках, где сущест­вует пост прези­дента, он обладает правом отлагательного вето при принятии законов. В некоторых республиках парламент вправе отре­шить президента от власти при определенных обстоятельствах. Зако­нодательные собрания иных субъектов Федерации также имеют права на принятие законов, своих уставов и других нормативных актов, но ус­тавы их более осто­рожны в регламентации взаимоотношений с исполни­тельными органами. Но, например, Устав Иркутской области более ра­дикален, чем Устав Краснодарского края: он наделяет главу админи­страции правом подписи или возврата законов, за ним закреплено по­тенциальное право рос­пуска Собрания в определенных обстоятельст­вах. Все эти различия оп­ределяются спецификой субъектов Федерации и устанавливаются в преде­лах Конституции самостоятельно, т.к. ст.73 гласит, что субъекты об­ладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации.

4.2.2.    Исполнительная власть

Основу государственного управления составляет административная организация управления, т.е. закрепленная нормами административ­ного права система органов власти. Элементами административной системы органов власти являются: органы исполнительной власти и другие ор­ганы управления разветвленной системы исполнительной вла­сти.

Действия исполнительной власти многоплановы, они направлены и на создание благоприятных экономических, правовых и организацион­ных условий деятельности граждан, коммерческих и некоммерческих органи­заций, предпринимательства. Но не предполагают непосредст­венное вмешательство государственных органов в производственную или финан­совую деятельность, протекающую в рамках закона. Реализу­ется испол­нительная власть через:

·    нормативное регулирование путем установления общих правил (например, налогового законодательства),

·    путем его оперативной корректировки в соответствие с реальными за­дачами (например, ставки налогов могут корректироваться путем из­менения законов),

·    контроль за исполнением правовых норм, регулирующих отношения в этой сфере (например, контроль за деятельностью коммерческих бан­ков осуществляет ЦБ РФ),

·    государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений (например, интересы прав потребителей),

·    координацию и общее направление их деятельности,

·    содействие ее успешному осуществлению,

·    определение приоритетов (например, в сфере производства на ка­ком-то этапе становится приоритетным производство продуктов пи­тания или средств производства),

·    государственные контракты (например, аэрокосмическая промышлен­ность развивается через государственные контракты),

·    регистрацию (все коммерческие и производственные организации, как и остальные, подлежат регистрации в органах исполнительной власти на уровне РФ или ее субъектов или органов местного само­управле­ния),

·    лицензирование (для осуществления многих видов деятельности не­об­ходимо иметь лицензию, например на производство или торговлю меди­каментами). [2, c.46]

Административная власть осуществляется через органы исполни­тель­ной власти. Органы исполнительной власти — это прежде всего высший ор­ган исполнительной власти — Правительство РФ; другие феде­ральные ор­ганы исполнительной власти — министерства, государствен­ные коми­теты и ведомства при Правительстве РФ; органы исполнитель­ной вла­сти субъектов — президенты и главы администрации субъектов, их прави­тельства, министерства, государственные комитеты и другие ве­дом­ства. Они составляют единую систему органов государственной власти, возглавляемую Правительством РФ. Для органов исполнитель­ной власти характерно, что они либо назначаются соответствующими руково­дителями исполнительных органов, либо избираются. Например, глава Правитель­ства РФ назначается Президентом с согласия Государ­ствен­ной Думы, Глава Республики Мордовия избирается народом и на­значает Председа­теля правительства Мордовии с согласия Государст­венного Собрания Республики Мордовии.

Органы исполнительной власти делятся на федеральные и субъектов федерации. По характеру полно­мочий они подразделяются на органы об­щей компетенции (ведующие многими отраслями исполнительной деятель­ности), и органы специаль­ной компетенции (ведующие отдельными от­раслями или сферами испол­нительной деятельности). К первым отно­сятся правительство РФ и правительства субъектов, ко вторым — мини­стерства, государственные комитеты и другие ведомства федерации и ее субъектов (например, министерство финансов РФ, министерство финансов Мордовии). Органы исполнительной власти специальной компетенции мо­гут подразделяться на органы отраслевые (руководящие отраслями, на­при­мер — Министерство культуры) и органы межотраслевого управления (например, Государственные комитеты). Формирование современной сис­темы управления предполагает преодоление ряда организационных сте­реотипов, сложившихся в советское время. Современному характеру взаимоотношений между органами государственной власти Российской Фе­дерации и ее субъектов противоречит конструкция “единой системы от­расле­вых министерств и ведомств”, основанная на жесткой централиза­ции и государственной собственности на средства производства. В на­стоя­щее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы: во-первых они дифференцированы по фор­мам собственности; во-вторых негосударственные предприятия, сохра­няя свою отраслевую принадлежность, выведены из непосредственного подчи­нения государственных органов; в-третьих государственные пред­приятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, обрели доста­точную самостоятельность и не рассматриваются как звенья еди­ной отраслевой системы жестко подчиненные вышестоящим отраслевым орга­нам. В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдель­ными элементами прямого управления, связанные с замещением руководите­лей, обеспечением выполнения законов, финансированием бюджетных ор­ганизаций. Но главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. В соответст­вии с этими началами формируются системы управления, объектами кото­рого являются уже не отдельные предпри­ятия, а круп­ные комплексы, в том числе и отраслевые. Например, управление про­мышленной политикой, государственным имуществом и т.д. Существуют такие органы на феде­ральном уровне и в субъектах Федерации, т.е. федеральные органы имеют свои периферийные органы. Например, единая система Госкомстата России, Государственного та­моженного комитета и т.д. При этом они формируются по тем предме­там, которые отнесены к федеральному веде­нию.

Федеральные органы исполнительной власти сосредотачивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общероссийское значение. Это вытекает из ст.71 Конституции РФ: ключевые вопросы го­сударственного, экономического, экологического, социального, куль­турного и национального развития государства; регулирование и защита прав и свобод человека; управление федеральной собственно­стью; ус­тановление правовых основ единого рынка; финансовое, ва­лютное, кре­дитное, таможенное регулирование, денежная эмиссии; ус­тановление основ ценовой политики; разработка и исполнение феде­рального бюд­жета; руководство федеральными энергетическими и ком­муникационными системами; обеспечение обороны и безопасности страны.

К совместному ведению органов исполнительной власти Россий­ской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учитывать как общероссийские, так и региональные интересы субъектов Федерации. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распоряже­ния землей, природными ресурсами, общие вопросы образо­вания, науки, культуры, здравоохранения, социальной защиты, охраны окружающей среды, координация международных отношений и внешнеэко­номической деятельности и т.д.

Конституцией закреплена за субъектами Российской Федерации “вся полнота государственной власти” вне пределов ведения Россий­ской Фе­дерации и совместного ведения. Предметы ведения не конкре­тизируются в Конституции, они устанавливаются в настоящее время на договорной основе.

4.2.3.    Судебная власть

Согласно Конституции в Российской Федерации правосудие осущест­вляется только судом. Если законодательная и исполнительная власти возлагаются Конституцией на определенные органы власти, то судеб­ная власть возложена на всю совокупность судебных органов от самых низо­вых (районных судов) до верховных. Роль судебной власти заклю­чается в обеспечении господства права. Судебная система устанавли­вается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституци­онным за­коном. Существует конституционное, гражданское, уголовное и админи­стративное судопроизводство. Органы судебной власти — Кон­ституцион­ный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, другие фе­деральные суды и суды субъектов федерации. Органы правосудия обра­зуют единую судебную систему Российской Федерации. Все судебные органы в регио­нах подчиняются соответствующим федеральным органам. Даже финансиро­ва­ние судов всех уровней осуществляется только из феде­рального бюд­жета. Но в отличие от исполнительной власти, органы су­дебной вла­сти в сфере осуществления правосудия работают в автоном­ном ре­жиме, подчиняясь только закону. В соответствии с Конституцией судьи не­сменяемы. [7, с.443]

По своему статусу к федеральным судам относятся Конституцион­ный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Согласно ст.5 Консти­туции Российской Федерации свое законодательство имеют: респуб­лики, края, области, города федерального значения, автономные об­ласти и автономные округа. На этом уровне возможно образование так называе­мых местных судов, которые руководствуются не только феде­ральными законами, но и региональными. Возможны мировые и окружные суды, дей­ствующие в качестве судов первой инстанции. В переходный период пока сохраняется ныне действующая судебная система: Верхов­ный Суд Рос­сийской Федерации, Верховные суды республик в составе Федерации, краевые, областные, городские суды, суды автономных об­ластей и ав­тономных округов, районные (городские) народные суды, военные суды. Все они, кроме военных судов относятся к судам общей юрисдикции. Конституцией запрещено образование чрезвычайных судов, т.е. никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в суде, в ведение которого оно отнесено законом. [8, c.95]

Особую группу государственных органов, не относящихся к выше­перечисленным, составляют органы прокуратуры. Они осуществляют над­зор за исполнением законов в сфере государственного управления, эко­номической деятельности и охраны прав и свобод граждан и т.д. Гене­ральный Прокурор согласно Конституции назначается Президентом с со­гласия Совета Федерации. Все правоохранительные органы в ре­гионах подчиняются соответствующим федеральным органам.

Местное самоуправление — это организационное управление де­лами местного значения гражданами, проживающими на данной террито­рии или избираемыми ими местными органами. Местное самоуправление осуществ­ляется в городах, сельских поселениях и на других террито­риях с учетом исторических и иных местных традиций. Самоуправление в России уходит своими корнями в прошлое славянских народов и тра­диционно дошло до наших дней. История развития местного самоуправ­ления сви­детельствует о том, что местное самоуправление успешно функционирует в том случае, если оно строится в едином простран­стве, т.е. на ком­пактной территории (в селе, поселке, городе, го­родском районе). Са­моуправление определяется не только выборностью органов, но и нали­чием компактной производственной инфраструктуры, которая является материально-финансовой базой местного самоуправ­ления.

В советский период местное самоуправление, действующее до ре­волюции, постепенно переродилось в местное государственное управ­ле­ние в форме советов. Но общественное терри­ториальное самоуправление фактически существовало в форме сходов, собра­ний, комитетов, обще­ственных Советов. Все эти формы обществен­ной деятельности были под­чинены Советам и их исполнительным орга­нам. С момента ликвидации Советов и эти формы утратили свое значе­ние. Закон СССР “Об общих началах ме­стного самоуправления” был принят в 1990 г.

В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной власти: был издан Указ Президента о реформе местного самоуправле­ния, было утверждено Положение об основах организации местного са­моуправления. После принятия Конституции 1993 г., явившейся право­вой базой местного самоуправления, начался процесс принятия зако­нов и положений о местном самоуправлении в краях и областях. В 1995 г. был принят федеральный закон “Об общих принципах организа­ции мест­ного самоуправления”. В нем предпринята была попытка раз­граничить полномочия в области местного самоуправления между орга­нами госу­дарственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного са­моуправления. В конституциях республик и уставах облас­тей и краев появились разделы, посвященные этому. Структура орга­нов местного самоуправления согласно ст.131 Конституции Российской Федерации оп­ределяется населением самостоятельно. Порядок формиро­вания и сами системы представительных и исполнительных органов ме­стного само­управления отличаются многообразием форм. Представи­тельные органы могут избираться непосредственно населением или формируются из глав администраций, старост, представителей. В ка­честве представитель­ного органа может выступать сход или собрание граждан. Многие субъ­екты Федерации пошли по пути не отделения ме­стного самоуправления от государственных органов власти. Различные названия носят и сами представительные органы (дума, собрание представителей, сходы, со­веты депутатов, муниципалитет, земское собрание). Глава исполнитель­ной власти (глава администрации, мэр, староста и т.д.) может изби­раться или назначаться главой админист­рации вышестоящего органа. Анализ нормативно-правовых актов субъ­ектов Федерации о местном са­моуправлении свидетельствует, о том, что основной объем полномочий сосредоточен в исполнительной власти местного самоуправления, т.е. в руках глав администраций. В по­следние годы на уровне деревень и по­селков возрождается традиция выборов старост. [10, с.119]

Местное самоуправление осуществляется в городских сельских по­селениях и на других территориях с учетом исторических и иных мест­ных традиций. Система органов власти строиться с учетом адми­ни­ст­ративно-территориального деления. Успешность решения задач стоящих перед органами местного самоуправления во многом зависят от близости власти к населению. Действующей Конституцией Россий­ской Федерации эти вопросы, как и вопросы административно-террито­риального деления не регулируются. Эти вопросы — область компетен­ции субъектов Феде­рации. Конституции и уставы субъектов различают базовые и первичные административно-территориальные единицы. К первым относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчи­нения, районы в городах, поселки, сельские поселения. [7, с.287]

Разделение городов на районы существует в городах насчитываю­щих обычно более 100 тысяч человек населения. Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставши давно уже традици­он­ными, в последние годы созданы и другие единицы. Так, территория Мо­сквы делится не на районы, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы. Административный округ — внут­ригородская единица, система органов власти которой строиться на ос­нове централизованного управления. Муниципальный район — еди­ница, в границах которой осуществляется самоуправление населения. Муници­пальные районы делятся на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправ­ления.

На территории некоторых субъектов Федерации созданы нацио­наль­ные районы для компактно проживающих численно небольших групп нацио­нальностей. Кроме того существуют закрытые административно-террито­риальные образования. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности его объектов и могут не сов­падать с границами субъекта Федерации. В таких случаях в ведение органов ме­стного самоуправления закрытого административно-террито­риальные об­разования передаются населенные пункты и соседнего субъекта. Закры­тые административно-территориальные образования на­ходятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Экономической основой местного самоуправления является муни­ци­пальная собственность, местные финансы, имущество, переданное го­су­дарством в управление органами местного самоуправления. Многие из вопросов разделения полномочий, имущества и финансов между ор­ганами местной и государственной власти только решаются и начинают закреп­ляться нормативно-правовыми актами субъектов федерации. По действую­щему законодательству к предметам ведения органов местного само­управления относятся: муниципальный жилой фонд, муниципальные до­роги, местная система энерго-, водо- и теплоснабжение, планиро­вание и застройка населенных пунктов, благоустройство и санитарное благо­получие их, система местных коммуникаций, коммунальное хозяй­ство, муниципальный транспорт и т.д. [8, с.416]

Государственное управление, как социальное управление вообще, — есть властная деятельность. Но власть может осуществляться в различ­ных формах территориальной организации и с помощью различных меха­низмов: оно может выражаться в форме подчинения территориаль­ных ор­ганов власти вышестоящим органам Центра, “жестко”, в команд­ном, не­посредственном распорядительстве, предписаниях, запретах, чинов­ничьей опеке и т.д. Или в “мягкой” форме путем нормативного регули­рования, координации действий, содействии и оказании помощи в опре­деленных направлениях деятельности и т.д. История России знала раз­личные формы территориальной организации власти и госу­дарственного управления. Государственное управление, характерное для советского периода, во многом отторгается изменившимися усло­виями жизни обще­ства. Что потребовало изменения, как в системе вла­сти, так и в ха­рактере управления органами власти, перераспределе­ние полномочий федерального Центра и субъектов Федерации. Измене­ние коснулось как государственных органов власти, так и не госу­дарственного управле­ния. Например, из государственной системы было вычленено местное са­моуправление. Самоуправление в России уходит своими корнями в про­шлое славянских народов и традиционно дошло до наших дней. В совет­ский период местное самоуправление, действующее до революции, посте­пенно переродилось в местное государственное управление в форме со­ветов. В настоящее время идет становление со­временной системы мест­ного самоуправления.

Территориальное управление и организация территориальной вла­сти отождествляется с управление в административных границах субъ­ектов Федерации и отчасти местного самоуправления. Оно представ­ляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъ­ектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельно­сти. Система местных органов государственной власти и ор­ганов мест­ного самоуправления строится в соответствии с админист­ративно-тер­риториальным делением субъектов Федерации. Территори­альное управле­ние органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. В от­личие от законо­дательной и судебной власти, органы которых рабо­тают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть на разных уровнях работает “в системе”. То есть с опреде­ленной административ­ной субординацией и последовательностью приня­тия решений, что по­зволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь при­нимаемые решения.

Система государственной власти современной России закреплена в Конституции 1993 г. Согласно Конституции существуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим конституционным правам. Кон­ституцией 1993 г. была в основном устранена правовая асимметрия ме­жду субъектами. Смешанная национально-государственная и админи­стра­тивно-территориальная система государственного устройства в значи­тельной степени приближена к единой форме территориального устрой­ства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации озна­чает, что все они — государственные образования и имеют равные права во взаи­моотношениях с федеральными органами государственной власти. Сохра­нение шести видов субъектов является лишь историче­ской преемствен­ностью. Наличие такого количества видов вносит только кажущуюся асимметрию в государственное устройство. Но об истинной асимметрии можно гово­рить в экономическом плане и в плане того, что правовое регулирова­ние управления из центра в различных субъ­ектах идет раз­личными пу­тями на договорной основе.

В последние годы все больше нарастает тенденция к автономиза­ции регионов. Субъекты Федерации требуют от федерального Центра все большую часть налоговых поступлений и расширения прав в других сфе­рах деятельности. Органы власти субъектов Федерации напрямую контак­тируют с властями итальянских провинций и немецких земель, т.е. осу­ществляют международные связи без участия Центра. Появля­ются пред­ложения о передаче властям субъектов полномочий федераль­ных судов и силовых ведомств (например, инициатива президента Ингу­шетии). [13]  Существует мнение, что вертикаль государственной вла­сти ослаблена и все три уровня власти (федеральный, региональный и местное само­управление) существуют как бы параллельно. Во многом это связано с отсутствием законодательно закрепленного разграниче­ния полномочий и обязанностей и неотрегулированностью взаимоотно­шений, особенно бюд­жетных. Отсутствует институт федерального вме­шательства в дела ре­гионов. При несоответствии законодательства субъекта федеративным законам отсутствует механизм ответственности субъектов, решение этих проблем в судебном порядке очень затруд­нено. Высказываются мнения о необходимости укрупнения субъектов Федерации и назначении руководи­телей регионов. [1]

Сферы компетенции законодательных и исполнительных органов вла­сти в основном определены и не вызывают споров, а процесс раз­грани­чения между органами власти разного уровня еще не завершен. Принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конститу­ции не ис­ключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкрет­ных полномочий. Вопреки декларированному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов, правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Фактически сохраняется неравноправие субъек­тов Федерации с точки зрения предметов ведения и полномочий.

Организация современной территориальной системы власти совер­шенствуется, она должна учитывать и особенности экономического раз­вития, и социально-политического, и исторические традиции, и совре­менные тенденции в развитии общества в целом. Развитие и из­менение органов власти происходит в соответствие с Конституцией в предусмот­ренном ею порядке (дважды прошли выборы Государственной Думы и вы­боры президента), все споры между органами власти в основном разре­шаются в правовой плоскости. Сформированы органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Принято шесть консти­ту­ционных законов, и большой массив федеральных законов. Сформиро­вана новая судебная система. Идет реформа местного самоуправления. После проведения региональных выборов было устранено главное отли­чие краев и областей от национальных республик. Теперь не только респуб­лики избирают своих президентов, но и все губернаторы и главы адми­нистраций избираются. Набирает силу процесс приведения законодатель­ства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

ЛИТЕРАТУРА:

1.   Акопов П.  Евгений Примаков задумал ремонт Федерации //“Независимая Газета” 20.01.99г.

2.   Алехин А.П., Козлов Ю.М.  Административное право Российской Федерации. Часть I. Сущность и основные институты административного права. Учебник. - М.: ТЕИС, 1994.- 280с.

3.   Гаврилов В.  Есть ли будущее у Российского федерализма //“НГ- Регионы” №3, февраль 1999 г.

4.   Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю.  Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального Собрания. - М.: Манускрипт, 1994.- 103с.

5.   Доленко Д.В.  Территориальное устройство общества: социально-политический анализ. - Саранск: НИИ регионологии, 1993.- 100с.

6.   Исаев И.А.  История государства и права России: Полный курс лекций. - М.: Юрист, 1994.- 448с.

7.   Козлова Е.И., Кутафин О.Е.  Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 1995.- 480с.

8.   Комментарий к Конституции Российской Федерации - М.: Изд-во БЕК, 1994.- 458с.

9.   Конституция Российской Федерации - М.: Юридическая литература, 1993.- 58с.

10.Постовой Н.В.  Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.: Издательский центр “Федоров”, 1995.- 189с.

11.Правосудов С.  Нужны ли выборы губернаторов //“Независимая газета” 24.04.99г.

12.Рогов В.А.  История государства и права России IX- начала XX вв.: Учебник. - М.: Манускрипт, 1994.- 300с.

13.Ротарь И.  Назад к племенному праву //“Независимая Газета” 13.02.99г.

14.Судебная и правоохранительная системы. Сборник основных нормативных актов. - М.: Изд-во БЕК, 1994.- 480с.

15.Тихомиров Ю.А.  Публичное право. Учебник. - М.: Изд-во БЕК, 1995.- 496с.

16.Тригубович Ю.  Аполитичная конференция на “политическую” тему. Беспристрастный взгляд на проблему федерализма //“Независимая Газета” 16.02.99г.

17.Тумусов Ф.  Новый российский федерализм для XXI века //“НГ- Регионы” №3, февраль 1999 г.

18.Филиппов М.  Блеск и нищета российской государственности //“НГ- Регионы” №6, март 1999 г.

19.Экономическая и социальная география СССР. Т.1. Общая часть курса. Учеб. пособие для студентов /Под ред. В.Я. Рома. - М.: Просвещение, 1986.- 351с.

Дореволюционная Россия имела сложное административно-территориальное деление. Правами автономии обладало Великое княжество Финляндское, Бухарский эмират, Хи­винское ханство и Урянхайский край входили в состав империи на условиях протекто­рата. Страна была разделена на генерал-губернаторства, губернии, области, градона­чальства, округа, уезды, волости и станы. В середине 19 и начале 20 вв. существовало на­местничество на Кавказе.

Главным звеном местного управления была губернская администрация. Губерна­торы назначались императором. На рубеже 19 и 20 вв. губернии разбивались на две группы. В одной из них действовали новые земские и городские органы местного само­управления, и традиционная администрация уступала часть своих функций. В другой — по-прежнему в руках губернатора были сосредоточены все полицейское, административно-хозяйственные и финансовые рычаги управления. Все губернаторы обязаны были сле­дить за точным исполнением законов, уставов, Высочайших повелений, указов Прави­тельствующего Сената и предписаний начальства.

Близкими или равными, по значению для управления, наряду с губерниями были области и градоначальства. В отличие от губерний области управлялись на основании особых законодательных актов, а градоначальства образовывались из городов, админи­страция которых пользовалась правами губернской власти. В начале 20 в. в России было 7 генерал-губернаторств, 78 губерний, 18 областей (в основном в азиатской части), 4 гра­доначальства. Помимо этого 2 города Кронштадт и Николаев) управлялись особыми во­енными губернаторами. В Европейской России насчитывалось 489 уезда. По количеству уездов губернии существенно отличались. Так, в составе Эстляндской губернии было 4 уезда, в Саратов­ской — 10, а в Черниговской — 15.

Административно-территориальное деление в Российской империи было общим и специальным. Общее устанавливалось для целей общеимператорского управления, спе­циальное — для целей отдельных ведомств. Дело в том, что не все ведомства могли ра­ционально осуществлять свои функции в границах существующих губерний, областей и уездов. В большинстве случаев специальные административные учреждения охватывали своей деятельностью несколько общих административно-территориальных единиц. Та­ким образом в стране сложились экстерриториальные системы управления только цер­ковное деление на епархии практически повсеместно совпадало с общеадминистратив­ным. В судебном отношении та часть России, в которой действовали судебные уставы 1864 г., состояла из 10 судебных округов. В каждом из них действовало несколько окруж­ных судов. В отношении военного управления территория империи делилась на 12 окру­гов (в начале 20 в.). Все местные учреждения военного ведомства и все войска располо­женные на территории военного округа подчинялись командующему. В учебном отноше­нии Россия была разделена на 13 учебных округов. Министерство народного просвеще­ния имело в них своих представителей. Специальное деление было установлено для управления путями сообщения: в европейской части России насчитывалось 8 округов, ко­торые делились на дистанции. Существовали также почтово-телеграфное, горное и та­моженное территориальное деление, но последнее охватывало лишь пограничные гу­бернии и области.

В основе общего и специального деления лежал лишь один принцип — удобство управления. Все должностные лица — от генерал-губернатора до уездных исправников и становых приставов были назначаемыми. Т.е. управление было централизованным. Неод­нократно и среди администрации, и среди оппозиции (от декабристов до кадетов) возни­кали идеи укрупнения административно-территориальных единиц, децентрализации и выборности отдельных руководителей. Но за редким исключением, авторы не связывали с этими вопросами технологии власти решение национального вопроса, полагая, что в унитарном многонациональном государстве могут быть созданы благоприятные условия для удовлетворения культурных потребностей народов.

Административно-территориальное деление и местные учреждения на окраинах России в основном не повторяли управленческих структур центральных губерний. Здесь даже сохранялись существовавшие до вхождения в Россию названия учреждений и должностных лиц, их функции. Императоры постоянно создавали особые высшие учреж­дения для решения тех или иных вопросов управления окраинами, привлекая к работе в них наиболее толковых чиновников. Так существовали Первый и второй сибирские коми­теты, Кавказский комитет, Комитет западных губерний, комитет по делам Царства Поль­ского. Одной из составляющей равновесия той системы было умелое использование ме­стной знати, неизменно становившейся частью русской аристократии, 40% высшего чи­новничества Российской империи были нерусскими по происхождению.

[1] Ключевский В.О.  Боярская дума древней Руси. Добрые люди древней Руси. М., 1902. с.187