Формы и методы бюджетного регулирования (на примере правоохранительных органов)
Процесс бюджетного регулирования начинается с
того, что все виды государственных расходов распределяются по различным звеньям
и уровням бюджетной системы. Например, устанавливается, что судебная система
будет финансироваться за счет федерального бюджета, а милиция общественной
безопасности - будет содержаться за счет бюджетов субъектов Российской
Федерации. Одновременно все виды бюджетных доходов также распределяются по
различным звеньям бюджетной системы.
Для понимания сущности бюджетного регулирования
необходимо также раскрыть значение таких категорий, как «профицит бюджета» и
«дефицит бюджета».
Профицит бюджета - это
превышение доходов бюджета над его расходами.
Дефицит бюджета - это превышение расходов
бюджета над его доходами.
Дефицит бюджета является отрицательным фактором,
профицит - рассматривается как положительное явление, поскольку оно
свидетельствует о финансовом благополучии государства и нормальной организации
бюджетного планирования.
Смысл бюджетного регулирования заключается в
следующем.
При разработке бюджетов на очередной год, на всех
уровнях бюджетной системы производится подсчет ожидаемых доходов и планируемых
расходов каждого из бюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают
расходы, т. е. ожидается профицит бюджета. Тогда в пределах допустимого можно
несколько увеличить расходы. Сложности возникают, когда доходы не покрывают
расходов (дефицит бюджета). Решить эту проблему в принципе можно двумя путями:
увеличить доходы или уменьшить расходы. Для федерального бюджета главными
способами увеличения доходов выступало либо увеличение размера налоговых
поступлений (путем введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по
уже существующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так
и внешнего). Конечно, в распоряжении государства остается и такой способ, получения
дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы увеличения
бюджетных доходов имеют известные пределы: увеличение налогового бремени
приводит к замедлению темпов экономического развития, вызывает раздражение, а
то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано или
поздно возвращать (да еще с процентами), и тогда они превращаются из дохода в
расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему,
порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для
федерального бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного
регулирования, как сокращение бюджетных расходов.
Несколько в другом положении находятся бюджеты
субъектов Российской Федерации и местные бюджеты: закрепленных за этими
бюджетами доходов заведомо не хватает для покрытия их расходов. Собственно в
разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетом субъекта
Российской Федерации и местным бюджетом заложен именно этот принцип.
Возможности же по увеличению собственных доходов у этих бюджетов весьма
невелики. Поэтому включаются «в работу» механизмы бюджетного регулирования
(Приложение 1).
В системе бюджетного федерализма должны
функционировать три важнейших финансовых механизма: механизм распределения
расходных полномочий; механизм распределения налоговых полномочий и налоговой
базы; механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающих итоговую
сбалансированность всех уровней бюджетной системы. Если эти механизмы неэффективны,
то принципы и цели взаимодействия бюджетов не могут быть реализованы в полной
мере.
В основе бюджетного регулирования лежат
определенные принципы, основополагающие идеи, реализация которых позволяет
правильно составить, утвердить и исполнить бюджет, чтобы финансовые средства
использовались максимально эффективно для государства и общества.
Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый
кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации и другие
нормативные акты создают систему финансового регулирования,
устанавливают общие принципы бюджетного и налогового законодательства
Российской Федерации, служат совершенствованию налогового администрирования,
системы контроля за соблюдением налоговой дисциплины, упорядочению системы
ответственности за налоговые правонарушения.
Общие принципы функционирования бюджетной системы
Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений,
порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в
Российской Федерации, основания и виды ответственности устанавливает Бюджетный
кодекс Российской Федерации.
Общие принципы для бюджетной системы закреплены в
статье 28 Бюджетного Кодекса РФ:
√ единство бюджетной системы РФ (ст. 29);
√ разграничение доходов и расходов между
уровнями бюджетной системы РФ (ст. 30);
√ самостоятельности бюджетов (ст. 31);
√ полноты отражения доходов и расходов
бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32);
√ сбалансированности бюджета (ст. 33);
√ эффективности и экономности использования
бюджетных средств (ст. 34);
√ общего (совокупного) покрытия расходов
бюджета (ст. 35);
√ гласности (ст. 36);
√ достоверности бюджета (ст. 37);
√ адресности и целевого характера бюджетных
средств (ст. 38).
Так, принцип разграничения доходов и расходов
между уровнями бюджетной системы РФ предусматривает закрепление соответствующих
видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов
за органами государственной власти РФ, органами государственной власти
субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Самостоятельность бюджетов обеспечивается
наличием собственных источников доходов и правом определить направления их
использования. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах разных уровней
позволяет органам государственной власти и управления иметь финансовую базу для
реализации своих полномочий[11].
При этом, важно, чтобы доходная и расходная части бюджетов по своему составу
находились в полном соответствии с разграничением функций органов
государственной власти по уровням управления.
Принцип полноты требует отражения в бюджете всех
доходов и расходов, точного обоснования дополнительного привлечения средств.
Все намерения по осуществлению расходов должны быть открыты для конкуренции за
бюджетные средства с другими представлениями и принятия альтернативных решений.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что
объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному
объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Принцип эффективности и экономности использования
бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов
уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из
необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего
объема средств или достижения наилучшего результата с использованием
определенного бюджетом объема средств.
Правовое регулирование бюджетного процесса должно
обеспечивать необходимую для принятия бюджета и его исполнения степень
детализации поведения участников процессуальных правоотношений и быть
рациональным, эффективным.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов
означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов
бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Это
предусматривает отказ по возможности от использования целевых бюджетных и
внебюджетных фондов, поскольку только в таких условиях можно добиться
оптимальной расстановки приоритетов среди многочисленных потребностей в
расходах, обеспечить финансовую прозрачность бюджета и правильность принимаемых
решений в сфере финансовой политики.
Принцип гласности предполагает
прозрачность бюджета, что означает соблюдение следующих требований:
⌂ предварительного
обсуждения проектов бюджета на открытых заседаниях парламента;
⌂ обязательного
опубликования утвержденных бюджетов после принятия закона о них, а также
отчетов об исполнении бюджетов;
⌂ сообщения о ходе
исполнения бюджетов в течение года;
⌂ публикацию отчета об
исполнении бюджета.
Достоверность проявляется в надежности
показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей
территории и реалистичности расчета доходов и расходов бюджета. Этот принцип
осуществляется тем лучше, чем острее конкуренция за бюджетные средства и чем
полнее взаимный контроль сторонников альтернативных направлений использования
средств. Также большое значение имеет наличие полной информации о результатах
исполнения бюджета в текущем финансовом году.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных
средств означает, что финансовые ресурсы выделяются конкретно-определенным
получателям с обозначением целей их расходования.
Еще одним принципом бюджетного регулирования
является принцип ежегодности бюджета, из чего вытекает цикличность бюджетного
процесса в целом. Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который
соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Составление
и принятие проекта бюджета обязательно до начала финансового года. Принцип
ежегодности дает возможность внести коррективы в социально-экономические
прогнозы, учесть тенденции развития рыночной экономики, изменения в темпах
роста производства, национального дохода.
Соблюдение правила о ежегодности бюджета
позволяет своевременно подвести итоги и составить отчет об исполнении бюджета,
сделать бюджетную деятельность более финансово прозрачной, обеспечить
эффективный контроль за потоками бюджетных средств.
Принцип публичности и гласности бюджетного
процесса предполагает предоставление возможности для общественности и
представителей государства обсудить проект бюджета. Широкое обсуждение проектов
бюджета, их обязательное опубликование после их принятия, а также отчетность
исполнительных органов власти перед представительными органами власти об
исполнении бюджета служат обеспечению финансовой прозрачности бюджетной
деятельности в государстве. Гласность помогает исполнить бюджет реально и с
наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение от бюджета.
В случае принятия решения об отклонении проекта
бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой
информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия
такого решения.
В настоящее время в Российской Федерации
существует достаточное количество нормативных актов, которые используют термин
«прозрачность» применительно к бюджетным процессуальным отношениям. В
частности, в заявлении Правительства РФ и Центрального банка о политике
экономической и финансовой стабилизации, утвержденном постановлением
Правительства РФ от 20 июля 1998 года № 851 говорится о повышении прозрачности
деятельности естественных монополий операций Центрального банка, органов власти
субъектов РФ.
Важным для бюджетного процесса является принцип
специализации бюджетных показателей, который означает, что в основе, как
составления, так и исполнения бюджета лежит единая бюджетная классификация.
Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации составляются по
единой бюджетной классификации – с обязательной группировкой доходов и расходов
по общим признакам, присвоением отдельным разделам бюджета точных наименований
и порядковых номеров.
Принцип специализации показателей бюджета
осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса.
Бюджетная классификация - специальный
юридический акт, организующий бюджетную деятельность финансовых органов.
Следует отметить, что как специфический объект
регулирования госсектор не обозначен в бюджетной классификации ни в части
доходов, ни в части расходов. Все имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ виды
расходных классификаций госбюджета (функциональная, экономическая и
ведомственная) не содержат распределения ресурсов по формам собственности, и на
основе существующих методик невозможно оценить средства, направляемые
непосредственно в госсектор. Можно лишь составить частичное представление на
основе анализа статей бюджетной классификации.
Так, при рассмотрении функциональной
классификации становится очевидным, что ни одна из расходных статей (даже
таких, как государственное и местное самоуправление или национальная оборона)
не может быть полностью отнесена к госсектору, а методики определения его доли
внутри статей функциональной классификации пока не существует.
Экономическая классификация также не дает
оснований для отнесения хотя бы отдельных ее статей только к госсектору.
Перечень прямых получателей бюджетных средств хотя и состоит из государственных
организаций, однако дальнейшее распределение этих ресурсов предполагает участие
в процессе исполнения бюджета предприятий и других форм собственности.
Вместе с тем, благодаря развитию системы Федерального
казначейства появилась возможность получать информацию об исполнении
федерального бюджета практически по всем разделам бюджетной классификации (в
том числе по прямым расходам) в региональном разрезе.
Федеральное казначейство было создано в составе
Минфина России. Его становление и развитие происходило на основании указа
Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе»,
постановлений Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 «О Федеральном
казначействе Российской Федерации» (утвердившем Положение о Федеральном
казначействе) и от 28 августа 1997 г. № 1082 «О мерах по ускорению перехода на
казначейскую систему исполнения федерального бюджета» и последующих
нормативно-правовых актов.
Федеральное казначейство состоит из Главного
управления Федерального казначейства (ГУФК), являющегося структурным
подразделением центрального аппарата Минфина России на правах департамента,
подчиненных ему управлений Федерального казначейства (УФК) по субъектам
Федерации и территориальных органов Федерального казначейства (ОФК) в городах,
районах и районах в городах.[12]
Выбор из имеющегося перечня методов бюджетного
регулирования госсектора определяется на стыке потребностей и возможностей развития.
При определении размеров, направлений, конкретных объектов и механизмов
бюджетного финансирования госсектора нужно принимать во внимание его
возможности в процессе создания и увеличения ВВП, однако система
государственных приоритетов в распределении ресурсов между государственным и
частным (смешанным) секторами экономики и внутри собственно госсектора на
сегодняшний день отсутствует.
Вместе с тем, как справедливо считают
специалисты,[13]
четкое разграничение частных, общественных и смешанных благ является
предпосылкой для разработки рациональной бюджетной стратегии регулирования
госсектора, позволяет определить границы, формы и методы участия государства в
управлении его экономикой.
Рассмотрим эти формы и методы более подробно.
Начиная анализ форм и методов бюджетного
регулирования, прежде всего выделим методы государственного воздействия на
экономику, которые, как полагают специалисты, можно сгруппировать следующим
образом.[14]
Во-первых, косвенные методы финансового и
денежно-кредитного регулирования, включающие: - налоговую политику
(установление налоговых ставок и предоставление налоговых льгот); -
амортизационную политику (установление норма амортизации, индексация
амортизационных отчислений, ускоренная амортизация); - кредитную политику (регулирование
учетной ставки, осуществляемое Центральным банком; установление и изменение
размеров минимальных резервов, которые финансовые институты страны обязаны
хранить в Центральном банке и т.п.); - таможенную политику (установление
экспортно-импортных таможенных пошлин).
Во-вторых, прямое государственное финансовое
регулирование «(распределение бюджетных инвестиций, дотации и т.д.).
В-третьих, методы регулирования производственной
деятельности (заказы на поставки продукции и выполнение работ для государственных
нужд, квотирование и лицензирование).
В-четвертых, государственное предпринимательство
(участие в управлении предприятиями смешанной формы собственности с долей
акций, принадлежащих государству). Для эффективной реализации экономической политики
важно обеспечить комплексность и взаимоувязанность всех мер государственного
воздействия на экономику. Они должны формироваться и обобщаться в едином пакете
документов, отражающих социально-экономическую стратегию государства.
Формы и методы бюджетного регулирования
отличаются многообразием.[15]
Финансовая деятельность государства осуществляется в различных формах. Прежде
всего, государственное регулирование сочетает формы прямого и косвенного
регулирования. Экономическое регулирование достигается многочисленными методами
- денежной и кредитной политикой, налоговой политикой, политикой
государственных расходов, управлением государственным долгом, внешнеторговой
политикой, лицензированием экспортных потоков, таможенным налогообложением,
нетарифными методами ограничения импорта.
Административная форма государственного
регулирования применяется, как правило, в области, где методы административного
воздействия оказываются достаточно эффективными, а их применение становится
совершенно необходимым. «В экономически развитых государствах существуют десятки
тысяч нормативных актов, которые должны соблюдать все участники экономических
отношений. Административно-нормативные, административно-контрольные функции
государственных ведомств составляют неотъемлемое звено современного рыночного
хозяйства».[16]
Мировая практика государственного регулирования экономики подтверждает
использование форм прямого и косвенного воздействия, однако тенденции развития
той или другой формы, мотивы, методы, направленность и мера вмешательства в
каждой стране имеют свою существенную специфику.
Бюджетное регулирование осуществляется как в
правовой, так и неправовой форме.
Правовая форма заключается в мобилизации,
распределении и использовании финансовых ресурсов. Для реализации этой формы
государство использует финансово-правовые акты.[17]
Методами бюджетного регулирования являются:
а) распределение расходов между отдельными видами
бюджетов, входящих в бюджетную систему;
б) установление собственных (постоянно
закрепленных) доходов для каждого звена бюджетной системы;
в) установление налогов, передаваемых из
вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних. Данные
налоги принято именовать «регулирующие налоги»;
г) сбалансирование нижестоящего бюджета путем
оказания ему финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратного
предоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия);
д) межбюджетное кредитование в виде в виде
бюджетного кредита или бюджетной ссуды;
е) сокращение бюджетных расходов, включая
секвестирование.
Основным методом бюджетного регулирования
является установление твердо закрепленных и регулирующих доходов.
Закрепленные доходы - это доходы, которые в
соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в
процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет)
поступают в соответствующий бюджет. Перечень налогов и приравненных к ним
платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен в главах 7,8 и
9 БК РФ.
Регулирующие доходы бюджетов. Это доходы,
которые передаются в бюджет в целях сбалансированности его доходов и расходов,
в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам,
определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год (ст. ст. 48,
63 БК РФ).
Так, федеральный бюджет уступает бюджету право на
зачисление денежных сумм, собранных на территории данного региона в результате
уплаты налогов, отнесенных к федеральным. В этом случае федеральный налог
становится регулирующим доходом бюджета субъекта Российской Федерации. Отметим,
что практика бюджетной деятельности «подсказала» какие из видов федеральных
налогов наиболее удобно использовать в качестве регулирующих доходов бюджетов
субъектов Российской Федерации, т. е. наработаны определенные стандарты при
использовании налогов в роли методов бюджетного регулирования.
Аналогичным образом осуществляется бюджетное
регулирование в связке «бюджет субъекта Российской Федерации - местный бюджет»:
бюджет субъекта Российской Федерации уступает местному бюджету право на
зачисление денежных сумм, собранных на территории данного муниципалитета в
результате уплаты налогов, отнесенных к налогов субъектов Российской Федерации.
В этом случае налог субъекта Российской Федерации становится регулирующим
доходом местного бюджета. Кроме того, бюджет субъекта Российской Федерации
может передать местному бюджету доходы, которые получит от федеральных налогов,
переданные бюджету субъекта Российской Федерации в качестве регулирующего
дохода. В результате будет иметь место вторичное перераспределение федеральных
налогов, с преобразованием их из регулирующего дохода бюджета субъекта Российской
Федерации в регулирующий доход местного бюджета.
Поскольку размер регулирующего налога, идущего на
нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах от общей суммы этого налога,
собранной на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот метод
бюджетного регулирования именуется как метод установления процентных
отчислений от регулирующих налогов.
Если названные методы оказались недостаточными
для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются методы
оказания прямой финансовой поддержки (ст. 44 БК РФ) из вышестоящего бюджета
нижестоящему в форме дотации, субвенции или субсидии.
Дотация[18] - бюджетные
средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на
безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 5 БК
РФ).
Субвенция[19] - бюджетные
средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или
юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление
определенных целевых расходов (ст. 5 БК РФ).
В отличие от дотации субвенция предоставляется на
финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае
неиспользования ее в срок или использования не по назначению, подлежит возврату
предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования
субвенций их выделение прекращается.
Субсидия[20] - бюджетные
средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ,
физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых
расходов (ст. 5 БК РФ).
Субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида
предоставления денежных средств носит целевой характер, а также то, что они
осуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия
выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иного
мероприятия или бюджетной программы нижестоящего звена бюджетной системы, т. е.
в данном случае часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть -
нижестоящим.
Трансферт - наряду с традиционными
методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается
перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего
территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных
отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.
Предоставление денежных средств из вышестоящего
бюджета нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть
осуществлено на возвратной основе, т. е. посредством кредитования.
Бюджетный кодекс Российской Федерации говорит в
данном случае о двух формах кредитования: бюджетном кредите и бюджетной ссуде.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
|
