Формы и методы бюджетного регулирования (на примере правоохранительных органов)

Несмотря на известное улучшение с 2000 года ситуации с текущим финансированием УИС из федерального бюджета, есть все основания утверждать, что нынешнее состояние системы не только не позволяет ей выполнять возложенные на нее функции, но и порождает новые проблемы, такие как рост криминализации общественной жизни и обострение эпидемиологической обстановки. Во многих аспектах деятельность УИС не отвечает принятым Россией международным обязательствам и признаваемым нашей страной стандартам.

За последние 10 лет количество заключенных в России колебалось в пределах 0,9-1,1 миллиона человек, т. е. на уровне 0,6-0,7 процента общей численности населения (один из наиболее высоких уровней карцеризации в мире). Если же учесть средние сроки заключения, то окажется, что через места заключения проходит около двух миллионов человек в год[39] (преимущественно мужчин), что составляет уже три процента населения трудоспособного возраста.

В настоящее время УИС представляет собой сложную, разветвленную структуру, которая с августа 1998 года функционирует в рамках Министерства юстиции РФ. Помимо основных, пенитенциарных, функций система занимается производственной, оперативно-розыскной деятельностью, санитарно-профилактической работой среди осужденных.

Производственный сектор УИС играет заметную роль в народном хозяйстве России - по некоторым оценкам он производит около двух процентов ВВП. Сформировавшийся тюремно-производственный комплекс в настоящий момент оказывает колоссальное влияние на все стороны деятельности УИС.

Система УИС в России находится в стадии реформирования. Основополагающим документом для реформирования УИС является Федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002–2006 годы», которая предусматривает существенное увеличение расходов на УИС, в первую очередь на строительство и реконструкцию СИЗО и тюрем, а также на строительство жилья для персонала. Решение проблем, стоящих перед УИС, только за счет увеличения финансирования станет тяжелым бременем для федерального бюджета. Необходимая предпосылка кардинального улучшения ситуации в УИС - реформирование системы уголовного правосудия, в первую очередь следствия и судебной системы, а также пересмотр государственной политики в области карцеризации, направленный на решительное сокращение численности тюремного населения.

Финансирование текущей деятельности УИС из федерального бюджета производится по разделу 05 функциональной классификации расходов федерального бюджета «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», подраздел 03 «Уголовно-исправительная система».

Начиная с 2002 года мероприятия по реформированию УИС финансируются в рамках Федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на2002-2006 годы», включающей подпрограммы: «Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции РФ, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы»; «Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002-2006 годы».

Общая ситуация с финансированием УИС за последние несколько лет принципиально изменилась. На смену постоянному недофинансированию бюджетных назначений, имевшему место до 1998 года, с 1999 года пришло стабильное исполнение утвержденных объемов финансирования (см. табл. 2.4).  

Таблица 2.4

Финансирование уголовно-исполнительной системы из федерального бюджета

* бюджетная заявка ГУИН равнялась 21 миллиарду рублей ** уточненная роспись и фактическое исполнение расходов федерального бюджета за 2002 год. Источник: Отчеты об исполнении федерального бюджета за соответствующие годы; Бюллетень Счетной Палаты РФ №11/1999.

Прямые расходы федерального бюджета на УИС составляют только часть того финансового бремени по содержанию пенитенциарной системы, которое несет общество. Содержание УИС осуществляется за счет широкого спектра источников финансирования и иных форм государственной поддержки пенитенциарной системы:

†федеральный бюджет РФ;

†бюджеты и внебюджетные фонды субъектов РФ и муниципальных образований;

†специальные ведомственные внебюджетные фонды, созданные на уровне ГУИН и при территориальных Управлениях;

†доходы (прибыль, дивиденды и проч.) от деятельности предприятий учреждений УИС (в том числе дополнительные доходы, полученные за счет закупок продукции предприятий УИС по неконкурентным ценам);

†безвозмездная передача материальных ценностей или (неоплачиваемые) поставки товаров, работ и услуг;

†спонсорская и гуманитарная помощь (включая зарубежную);

†налоговые льготы и отсрочки; задолженность по уплате налогов (недоимка, штрафы и пени) и платежей в федеральные внебюджетные фонды;

†просроченная кредиторская задолженность учреждений и предприятий УИС.

Например, о наличии необеспеченных расходных обязательств федерального бюджета свидетельствует кредиторская задолженность УИС, оцениваемая в 5 миллиардов рублей. Крупнейшими кредиторами УИС являются дочерние компании РАО «ЕЭС» и ГУПы (железные дороги), входящие в систему МПС России. Причиной образования задолженности становятся неоплаченные поставки электроэнергии и тепла «неотключаемым» потребителям, к числу которых относятся учреждения УИС (часто технологически, через линии электропередачи, связанные с предприятиями или поселками, в которых живет персонал УИС), или не проплаченная подача спецвагонов для перевозки заключенных. Нередко такие поставки осуществлялись в виде непрозрачных (и, вероятно, взаимовыгодных) зачетных схем, предполагающих погашение задолженности федерального бюджета перед поставщиками или списание налоговой задолженности поставщиков по платежам в бюджет.[40]

Унаследованная от прошлого система финансирования сейчас уже не кажется оптимальной с точки зрения задач, решаемых пенитенциарной системой:

_финансовые схемы, используемые в УИС, являются непрозрачными, что создает условия для разнообразных нарушений и не позволяет использовать бюджетные средства наиболее эффективным образом;

_предпринимательская деятельность учреждений УИС часто противоречит целям и задачам, поставленным перед пенитенциарной системой. Фактическое сращивание пенитенциарных учреждений и предприятий производственного сектора также препятствует полномасштабному переходу УИС на обслуживание в органы федерального казначейства, что порождает целый шлейф негативных последствий, включая неуплату налогов и наращивание кредиторской задолженности;

_предоставляемые в качестве меры господдержки производственному сектору УИС налоговые льготы служат не интересам пенитенциарной системы, а используются для минимизации налоговых платежей конкретных бизнес-структур;

_несоблюдение по отношению к предприятиям УИС порядка закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых для государственных нужд, установленного Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», приводит к значительному перерасходу бюджетных средств.

Порядок планирования текущих и капитальных расходов, правила и институциональные возможности распределения ресурсов, выделяемых на финансирование УИС, в принципе не отличаются от порядка, применяемого в иных секторах бюджетной сферы.

Эффективность бюджетных расходов применительно к УИС может быть оценена по тому, насколько результативно система выполняет возложенные на нее функции. В настоящий момент решение этой задачи усложняется тем, что функции УИС сформулированы в весьма расплывчатой и нередко противоречивой форме, а измеримые показатели эффективности расходов отсутствуют. Вместе с тем, как и в большинстве бюджетных отраслей, в УИС применяется ведомственная методика оценки качества работы руководителей учреждений УИС.

С нашей точки зрения, для того чтобы идти к преодолению негативных внешних эффектов недофинансирования, уже сейчас необходимо: сделать, как минимум, прозрачными и оценить с позиций эффективности все действующие формы финансирования УИС; предусмотреть переход к финансированию УИС через структуры Тюремного департамента Минюста (аналог Судебного департамента Верховного Суда, через который финансируются российские суды) с использованием принципов централизованной бухгалтерии; создать механизмы жесткой обратной связи между УИС, судебной и следственной системами.

Следует также утвердить ведомственные нормативы расходов на УИС законодательно (по аналогии с Единой тарифной сеткой) и придать расходам на содержание заключенных статус защищенных статей (аналогично расходам на выплату зарплаты работникам бюджетной сферы). В этом случае их нарушение станет незаконным, что немедленно даст сигналы законодателям, судам и правоприменителям о необходимости смягчения законодательства и судебной практики в том, что касается тюремного заключения.

2.2.4.Методы бюджетного регулирования в системе органов внутренних дел

Расходы по обеспечению правоохранительной деятельности, в соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса РФ, финансируются совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Милиция в Российской Федерации входит в систему Министерства внутренних дел РФ и, в соответствии со ст. 7 Закона РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции»[41], подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Криминальная милиция финансируется за счет средств федерального бюджета.

Согласно статье 9 данного Закона РФ состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством Российской Федерации

Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с Министерством внутренних дел РФ.

Нормативы штатной численности, утвержденные МВД РФ, приведены в приложении № 2 к Указу Президента РФ от 12.02.1993 № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»[42], а также в отдельных приказах МВД РФ.

Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 18.08.1996 г. № 1039[43], определено, что только министерство осуществляет централизованное обеспечение органов внутренних дел и внутренних войск материально-техническими ресурсами, а также финансовыми ресурсами за счет средств федерального бюджета и других источников финансирования. Министерство внутренних дел РФ является федеральным органом исполнительной власти и главным распорядителем бюджетных средств, что подтверждено ст. 12 Федерального Закона «О бюджетной классификации РФ» от 15.08.1996 г. № 115-ФЗ.[44]

Исполнение федерального бюджета министерства осуществляется в полном соответствии с утвержденной бюджетной росписью.

В течение последних двух лет финансовое положение Министерства внутренних дел РФ в целом стабилизировалось. Помимо утвержденных бюджетных ассигнований, выделяются дополнительные средства, которые в 2003-2004 гг. направляются в основном на проведение антитеррористических мероприятий и выплату «боевых». Кроме того, в результате перераспределения финансирования в текущем году увеличены такие статьи расходов, как текущий и капитальный ремонт зданий - 200 миллионов рублей, ремонт тепло-электрооборудования - 70 миллионов, перевозки, в том числе в отпуск - 62 миллиона, и другие. Из различных внебюджетных источников поступило порядка 7,4 миллиарда рублей (без ГУВО МВД России). Как и в предыдущие годы, основная часть полученных ассигнований была направлена на выплаты сотрудникам органов внутренних дел и военнослужащим денежного довольствия, пособий и компенсаций. Однако отвлечение средств на оплату исков по исполнительным листам не позволяет полностью обеспечить это направление. С начала года текущая задолженность в данной области сократилась на 12 процентов, но на 1 октября 2003 года она составляла внушительную сумму - полтора миллиарда рублей.[45]

Но в целом, как полагает руководство МВД РФ, объемы финансирования ведомства по-прежнему не соответствуют потребности. По мнению руководства МВД России, предусмотренные на 2004 год предельные объемы финансирования расходов на содержание органов внутренних дел могут быть оценены как минимально необходимые для поддержания их жизнедеятельности. Ограниченность финансовых средств в текущем году не позволит, например, полностью решить такую социально значимую проблему, как обеспечение бесплатного проезда сотрудников и членов их семей в отпуск. Предложения министерства об увеличении объемов финансирования расходов по этой статье Министерством финансов в 2004 году не поддержаны. Еще более осложняет ситуацию с оплатой транспортных услуг постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2002 года № 716, разрешающее возмещать расходы, связанные с проездом в отпуск воздушным транспортом.

Все расходы федерального бюджета на содержание МВД России в 2004 году составят 172,9 миллиарда рублей. Как распределяются эти средства по ведущим разделам?

Ассигнования на «Правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства» предусмотрены в объеме 137 миллиардов 658,6 миллиона рублей, в том числе по подразделу «Органы внутренних дел» (включая центральный аппарат и территориальные подразделения Федеральной миграционной службы МВД России) - 116 миллиардов 128,1 миллиона рублей, по подразделу «Внутренние войска» - 21 миллиард 530,5 миллиона рублей. Сведения о финансировании расходов из федерального бюджета по направлениям деятельности МВД России по состоянию на 1 января 2004 года представлены в Приложении 2.

Современный период бюджетного регулирования в рассматриваемой сфере находится в стадии реформирования. Так, в соответствии со статьями 7, 19, 22 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»[46], во исполнение пунктов 5 и 8 постановления Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2004 г. N 80 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»[47] с 27 апреля 2004 года[48] установлен новый порядок зачисления в доход федерального бюджета в 2004 году средств, контролируемых отдельными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами и учреждениями, находящимися в их ведении, а именно:

√ средств, уплачиваемых получателями материальных ценностей, выпускаемых из государственного материального резерва в связи с освежением, заменой, разбронированием или по другим основаниям, а также плата за заимствование, штрафы, пени, неустойки, взимаемые Федеральным агентством по государственным резервам (далее - Росрезерв), его территориальными органами и учреждениями в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» и со статьей 23 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»;

√ доходов от оказания платных услуг, поступающих на счета Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации (далее - ГФС России) и ее территориальных органов;

√ платы за услуги, предоставляемые на договорной основе подразделениями органов внутренних дел Министерства внутренних дел Российской Федерации по охране имущества юридических и физических лиц и предоставлению иных услуг, связанных с обеспечением охраны и безопасности граждан, после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также возмещения убытков в связи с кражами, пожарами и иными обстоятельствами, обусловленными условиями договоров. Таким образом, с 1 января 2004 года вневедомственная охрана переводится на сметно-бюджетное финансирование. Плата за услуги, предоставляемые на договорной основе подразделениями ОВД по охране имущества юридических и физических лиц, и иные услуги по линии обеспечения охраны и безопасности граждан зачисляется в полном объеме в доход федерального бюджета. В ведомственную классификацию расходов введена новая целевая статья «Содержание подразделений вневедомственной охраны МВД России» для целевого использования бюджетных средств. Как известно, эта служба содержалась за счет средств, поступающих по договорам, что составляет треть плановых назначений министерства.  Вышеназванная новая статья даст значительный общий рост бюджетных ассигнований по органам внутренних дел.

Эти средства подлежат зачислению на счета органов федерального казначейства, открытые в подразделениях расчетной сети Банка России или кредитных организациях на балансовом счете N 40503 «Счета организаций, находящихся в федеральной собственности. Некоммерческие организации» с отличительным признаком «1» в четырнадцатом разряде номера лицевого счета.

Вышеуказанные средства учитываются на лицевых счетах по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытых Росрезерву, его территориальным органам и находящимся в его ведении учреждениям, ГФС России и ее территориальным органам, а также подразделениям органов внутренних дел МВД России в порядке, установленном приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21 июня 2001 г. N 46н «О порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов» (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 19 июля 2001 г., регистрационный номер 2809).

Органы федерального казначейства на основании платежных поручений, оформленных Росрезервом, его территориальными органами и находящимися в его ведении учреждениями, ГФС России и ее территориальными органами, а также подразделениями органов внутренних дел МВД России ежемесячно по состоянию на 10, 20, 30 (31) число в полном объеме перечисляют средства, указанные в пункте 2 настоящего Порядка, в доход федерального бюджета.

Бухгалтерский учет и отчетность по указанным средствам осуществляются Росрезервом, его территориальными органами и находящимися в его ведении учреждениями, ГФС России и ее территориальными органами, а также подразделениями органов внутренних дел МВД России в соответствии с нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации по бухгалтерскому учету и отчетности для бюджетных учреждений.

Контроль за полнотой и своевременностью перечисления в доход федерального бюджета средств осуществляют соответственно Росрезерв, ГФС России и МВД России.

2.3. Анализ практики бюджетного регулирования
РУВД Центрального района г. Санкт-Петербурга

Согласно Типового положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Приказом МВД РФ от 15 сентября 2003 г. N 730 «Об утверждении Типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации», Главное    управление    внутренних    дел    г. Санкт-Петербурга  и Ленинградской области осуществляет   полномочия   органов  внутренних  дел  Российской Федерации   в  области  обеспечения  безопасности  личности, защиты  собственности  от  противоправных  посягательств, охраны общественного  порядка,  обеспечения  общественной безопасности, борьбы  с преступностью, регулирования миграционных процессов на территории города Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Координацию   деятельности   ГУВД Санкт-Петербурга в  пределах полномочий, установленных МВД России,   осуществляет   Главное   управление   МВД   России  по Северо-западному федеральному округу.

Финансирование правоохранительной системы в Санкт-Петербурге осуществляется за счет средств федерального, регионального и местного бюджетов (табл. 2.5.). Из таблицы видно, что исполнение консолидированного бюджета Санкт-Петербурга в отношении реализации задач правоохранительной деятельности и обеспечения безопасности государства в 2003 году составило сумму почти в 14 раз превышающую исполнение по показателю «Судебная власть». При этом на органы внутренних дел было выделено в общей сложности 1914486 тыс. рублей.

Таблица 2.5.

Выписка из Отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (Санкт-Петербург)
на 01.01.2004 (тыс.руб.)

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7