Формы и методы бюджетного регулирования (на примере правоохранительных органов)

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставленные одним бюджетом другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как мы видим, отличие бюджетной ссуды от бюджетного кредита заключается лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: в определении бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды он оговаривается (не более шести месяцев).

Следует отметить, что данного признака явно недостаточно для установления каких-либо существенных различий между бюджетным кредитом и бюджетной ссудой. И в целом представляется, что введение в законодательство столь тонких и недостаточно определенных различий между методами бюджетного регулирования, основанных на кредитной основе, лишь запутывает систему этих методов и затрудняет практику бюджетного регулирования. К тому же, если быть точным, то кредит представляет собой экономическую категорию, выражающую возвратное движение денежных средств. Понятие «ссуда» более относится к правовой категории, опосредующей «кредит» как экономическую категорию. Иными словами, соотношение понятий «бюджетная ссуда» и «бюджетный кредит» это соотношение правовой формы и экономического содержания бюджетного отношения, опосредующего возвратное движение денежных средств.

Отличительными чертами бюджетной ссуды и бюджетного кредита от других форм финансовой помощи (дотаций, субсидий и субвенций) выступает следующее. Во-первых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на договорной основе, т. е. на основе встречного волеизъявления сторон: при предоставлении ссуды или кредита из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации - соответственно органов государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, с другой стороны, где названные органы представляют федеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации; при предоставлении ссуды или кредита из бюджета субъекта Российской Федерации местному - на основе встречного волеизъявления соответственно органов государственной власти субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и органов местного самоуправления, с другой, где названные органы представляют бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет. Следует иметь в виду, что данный договор будет не гражданско-правовым, а финансово-правовым (конкретнее, бюджетно-правовым), а само кредитование как метод бюджетной деятельности будет выражать диспозитивный метод правового регулирования бюджетного отношения. Во-вторых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на условиях возвратности, срочности и (возможно) возмездности. Дотация, субвенция и субсидия предоставляются на условиях безвозвратности и безвозмездности. В-третьих, - и это отличие в финансово-правовой науке считается принципиальным - использование бюджетной ссуды как метода бюджетного регулирования производится на стадии исполнения бюджета, в то время как дотация (субвенция, субсидия) применяются на стадии его составления.[21]

Существует практика, когда вышестоящий бюджет берет на финансирование расходов нижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется в рамках общефедеральных целевых программ.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит данного понятия, но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально применяется как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.

Секвестр (от лат. sequestrum - ограничение) - специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.

Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.

При этом основное отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов бюджетов заключается в том, что право на собственный доход возникает у бюджета в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса Российской Федерации или Бюджетного кодекса Российской Федерации) и это право действует столько, сколько будет действовать тот нормативный правовой акт, которым данное право установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении того бюджета, который регулирует нижестоящие бюджеты. И это право действует в течение текущего финансового года (то есть столько, сколько действует правовой акт, утвердивший вышестоящий бюджет).

1.2.2. Револьверное финансирование (метод переходящих расходов)

Наш анализ будет неполным, если мы не рассмотрим такой метод регулирования, как револьверное финансирование. Этот метод предполагает закрепление за той или государственной структурой определенного бюджета, который без обсуждений в правительстве и Государственной думе передается главным распорядителям средств.

Преимущество указанного подхода состоит в том, что в этом случае данная структура не зависит от произвольных решений органов законодательной или исполнительной власти.

Предложенный метод предполагает следующие шаги:

∆ объем финансирования фиксируется и утверждается Государственной думой на среднесрочный период (например, на пять лет) по представлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный комитет, минуя правительство) и автоматически возобновляется на протяжении этого периода;

∆ распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение главных распорядителей. В принципе возможны разные схемы распределения фиксированных бюджетов. Можно остановиться на нормативном методе как наиболее привычном и понятном. Либо можно постепенно реализовывать переход к финансированию не сети, а целевых программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода (применение единых нормативов к разным единицам);

∆ для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права главных распорядителей на безакцептное списание со счетов Главного управления Федерального казначейства средств по этой части финансирования в случае их неперечисления в установленные сроки;

Фактически именно такая система финансирования существует в России применительно к судебной власти на протяжении последних двух-трех лет. В последние годы на финансирование судебной системы стабильно расходовалось чуть менее одного процента от общих расходов федерального бюджета. Однако принципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебной системе не гарантирован и его нужно «выбивать» ежегодно.

Недостатки этого метода состоят, в частности, в том, что он не снимает с повестки вопрос об определении этой фиксированной суммы или доли, т. е. определения расходных потребностей.

Револьверное финансирование призвано обеспечить минимальные стандарты качества.

1.2.3. Программно-целевое финансирование

Программно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:

√ соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;

√ оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления мероприятий;

√ возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.

Методы, с помощью которых цели плана увязывались с ресурсами с помощью программ, хорошо известны в России. Программно-целевые методы используются в основном для долгосрочного планирования.

Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что:

√ финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий, превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;

√ появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных затрат;

√ гибкое перераспределение средств между различными элементами производства и концентрация их на наиболее важных участках обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.

Но у программно-целевого финансирования есть недостатки:

- создание организационно-процедурного механизма программно целевого финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых на реализацию собственно программных целей (дирекции программ, дирекции подпрограмм, здания для дирекций и т. д.);

- объединение и последующее «гибкое перераспределение» финансовых ресурсов, например, таких влиятельных министерств и ведомств, как МВД, Минюст и Судебный департамент, представляется на сегодняшний день вообще маловероятным;

- печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программно-целевого финансирования) в России свидетельствует, что деньги министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в стопроцентном объеме редко.

За 1992-2000 годы финансировалось 235 целевых программ и подпрограмм. Однако сроки действия целевых программ и сроки их финансирования, как правило, не совпадали. Некоторые программы утверждались без источников финансирования. Основная масса программ недофинансировалась в среднем на 65-80 процентов. Проверки показали, что в первую очередь финансировались оплата труда и неотложные первоочередные платежи. Практически по всем программам имело место нецелевое использование выделенных средств.

За время своего существования программы меняли заказчика, объемы финансирования, программы переходили в подпрограммы и наоборот.

Для исполнения федеральных целевых программ, в реализации которых участвуют несколько органов исполнительной власти, было характерно отсутствие координации работ и отсутствие контроля над использованием средств федерального бюджета. Имеются многочисленные подтверждения того, что бухучет и отчетность по федеральным целевым программам ведутся с многочисленными нарушениями. В частности, средства федерального бюджета списывались по целевым программам без подтверждающих документов о выполненных работах или оказанных услугах.

Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки бюджетов таких стран, как США и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых ресурсов с целями конкретных программ. Но это не единственный метод, используемый в зарубежной практике. Рассмотрим зарубежный опыт в сфере бюджетного регулирования более подробно.

1.3.Методики выделения финансовой помощи регионам

Рассмотрим с теоретической точки зрения виды трансфертов, выделяемых региональным бюджетам. С. Синельников и другие исследователи подразделяют все выделяемые нижестоящим бюджетам гранты (трансферты) на три типа.[22]

Во-первых, выделение грантов может быть связано с «переливом выгод», который заключается в том, что не все выгоды, создаваемые с помощью бюджетных расходов субнационального образования, потребляются населением данного образования.

Во-вторых, причиной использования межбюджетных трансфертов является необходимость перераспределения доходов, которая может диктоваться, как политическими причинами, заключающимися в наличии ограничений по минимальному уровню жизни, обеспечиваемому населению во всех регионах, так и соображениями, вытекающими из требований к построению рациональной налоговой системы. Данный вид трансферта, направленный на изменение доходов нижестоящих уровней власти, не приводит к изменению относительных цен государственных услуг.

В-третьих, причиной выделения гранта могут являться политические обязательства национальных органов власти, в соответствии с которыми они должны обеспечивать минимальный или стандартный уровень оказания государственных услуг в стране независимо от того, из бюджета какого уровня финансируется производство соответствующего общественного блага. Для поддержания определенного уровня предоставления общественных благ национальное правительство использует механизм целевых грантов на их финансирование. Такой способ финансирования субнациональных бюджетных расходов позволяет, с одной стороны, сохранить контроль субнациональных властей над соответствующими расходами, а с другой, - создать механизм стимулирования повышения уровня предоставления государственных услуг субнациональными властями.

Основные модели в области распределения финансовой помощи бюджетам субнациональных административно-территориальных образований можно разделить на два класса:

√ модели без введения ограничения на средства национального бюджета, направляемые на цели межбюджетного выравнивания, в которых объем финансовой помощи конкретному административно-территориальному образованию задается с помощью зависимости размера субсидии от некоторых показателей доходов (доходного потенциала) и расходов (расходных потребностей) субнациональных бюджетов, претендующих на получение финансовой помощи;

√ модели, учитывающие ограниченность средств федерального бюджета и подразумевающие, что источником ресурсов для выравнивающих трансфертов являются бюджеты территорий-доноров.

При этом следует отметить, что оба класса моделей могут быть построены на основе выравнивания как фактических расходных и доходных показателей территориальных бюджетов, так и потенциальных либо нормативных показателей расходов и доходов субнациональных бюджетов, что является одним из важных факторов, определяющих способность механизма распределения финансовой помощи создавать стимулы для получателей по сбору собственных налогов и повышению уровня собственных расходов. Необходимо также указать на то, что представленные ниже модели распределения финансовой помощи построены с учетом предпосылки о том, что размер финансовой помощи региону может принимать как положительные, так и отрицательные значения.

Рассмотрим первый тип моделей распределения выравнивающих трансфертов субнациональным бюджетам, который не предусматривает введение фактора ограниченности средств центрального бюджета в расчет финансовой помощи. При такой постановке задачи можно выделить следующие базовые варианты расчета объема финансовой помощи бюджету i-го административно-территориального образования (в расчете на одного потребителя общественных благ):

Одним из наиболее простых вариантов расчета сумм финансовой помощи субнациональным бюджетам является покрытие разрыва между расходами и доходами субнациональных бюджетов, либо их оценкой, без приведения данных показателей в соответствие с некоторыми средними по стране величинами. Данный способ расчета трансфертов включает следующие основные формы расчета сумм финансовой помощи:

1.Выделение трансферта в зависимости от фактической величины собственных доходов и расходов бюджета территории. В данном случае объем трансферта i-му региону равен

где Tri – объем финансовой помощи i-му региону;

Ei – собственные расходы бюджета i-го региона;

Ti – собственные доходы бюджета i-го региона.

Данная форма распределения финансовой помощи является самой простой и применяется обычно в государствах с низкой степенью автономии субнациональных властей как в вопросах определения уровня расходов, так и доходов субнациональных бюджета.

К примеру, система распределения финансовой помощи (дотаций) в СССР была построена именно по этому принципу.

2. Вместо фактических значений собственных расходов и доходов субнациональных бюджетов, в формуле расчета финансовой помощи могут использоваться показатели нормативных расходных потребностей и/или налогового потенциала субнациональных властей. В этом случае формула принимает вид:

где – стандартная (средняя или максимальная) налоговая ставка, из которой исходят национальные власти при расчете налогового потенциала территорий в целях осуществления межбюджетного выравнивания;

– оценка необходимых расходов бюджета i-го региона;

Bi – фактическая налоговая база в i-том регионе.

В приведенном виде формула межбюджетного выравнивания используется при распределении как выравнивающих трансфертов, так и оказания специфических видов финансовой помощи.

В отличие от первого из рассмотренных вариантов механизма определения объемов финансовой помощи регионов, основанного на показателях, рассчитанных для одного региона, в большинстве государств мира с многоуровневым бюджетным устройством используются методики распределении финансовой помощи, целью которых является приведение выравниваемых показателей на субнациональном уровне к некоторому среднему по стране показателю. В их числе можно выделить следующие основные варианты.

1. Выделение трансферта в зависимости от соотношения налогового потенциала властей – получателей финансовой помощи со средним по стране (стандартным) показателем налогового потенциала:

где - стандартная налоговая база, используемая в целях межбюджетного выравнивания.

В качестве примера распределения финансовой помощи в соответствии с указанной формулой можно привести канадскую систему распределения средств в рамках программы выравнивающих трансфертов (Equalization payments).

2. Выделение трансферта в зависимости от нормативной потребности субнациональных бюджетов в осуществлении расходов на финансирование определенного уровня необходимых расходов:

где en – стандартный (средний) уровень финансирования необходимых бюджетных расходов на единицу общественного блага из субнациональных бюджетов;

Ni – нормативная потребность в обеспечении общественными благами i-го региона на душу населения;

– средняя по стране потребность в обеспечении общественными благами на душу населения.

В данному случае трансферт представляет собой величину, эквивалентную дополнительным расходам, которые необходимо осуществить на i-ой территории по сравнению со средним по стране уровнем для достижения среднего уровня обеспеченности общественными благами (при средней производительности государственных расходов).

3. Выделение трансферта в зависимости от дополнительной потребности субнациональных бюджетов в финансировании нормативных расходных потребностей, исходя из собственных доходов:

В данном случае финансовая помощь i-му региону выделяется в зависимости от потребности бюджета административно-территориального образования в доведении уровня финансирования нормативных расходов до стандартного уровня, исходя из стандартного налогового потенциала (в расчете на душу населения).

Возможны различные комбинации из перечисленных вариантов. Формулы расчета трансфертов с учетом средних по стране показателей также могут применяться совместно с целью достижения комбинированного эффекта. В качестве примера можно привести вариант распределения финансовой помощи, используемый в Австралии для расчетов нецелевых безусловных трансфертов (Financial Adjustment Grants), при котором объем финансовой помощи равен:

Отдельным вариантом механизма распределения финансовой помощи субнациональным бюджетам является выделение трансфертов в форме софинансирования производимых субнациональными властями расходов либо потенциальных доходов. В этом случае формула расчета финансовой помощи i-му региону выглядит следующим образом:

где k – норма софинансирования (число единиц финансовой помощи на единицу доходов или расходов).

Анализируя рассмотренные варианты механизмов распределения финансовой помощи, следует еще раз остановиться на возможности построения многочисленных комбинаций из данных формул с применением различных показателей. Так, используемая в настоящее время в Российской Федерации формула для распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) может быть выражена в приведенных выше терминах следующим образом:

где в зависимости от этапа выравнивания используются средние или минимально необходимые значения , =1, а на втором этапе ко второму слагаемому в формуле добавляется сумма трансферта, полученного на первом этапе. Другими словами, на первом этапе распределения ФФПР происходит распределение средств пропорционально отклонению скорректированного с учетом индекса расходных потребностей налогового потенциала региона () от среднего значения.

На втором этапе распределение осуществляется с целью доведения скорректированного налогового потенциала до минимально гарантированного уровня . При этом индекс расходных потребностей рассчитывается как отношение расходных потребностей на душу населения в i-ом регионе к среднему по стране уровню. Таким образом, объем трансферта на обоих этапах является функцией от отклонения скорректированного налогового потенциала региона от среднего или минимально необходимого уровня налогового потенциала.

Как показывает практика, применение определенной формулы распределения финансовой помощи в конкретной стране зависит, во-первых, от желаемых результатов политики распределения трансфертов, а во-вторых, от особенностей государства, в котором происходит распределение финансовой помощи. Так, если задачей национального правительства является стимулирование налоговых усилий получателей, то расчет финансовой помощи должен быть построен на стандартных налоговых ставках, если в цели правительства входит приведение собственных расходов субнациональных властей в соответствие с нормативными, в формуле расчета должны использоваться показатели нормативных расходов. В случае, если в задачи национального правительства входит в буквальном смысле «выравнивание» показателей субнациональных бюджетов (т.е. приведение их в соответствие со средним или иным экзогенно заданным уровнем), то это подразумевает использование формул, основанных на дотировании разницы между территориальным и нормативным (средним) показателем. В иных случаях достаточно субсидирования некоторой потребности в средствах для всех территорий.

В случае, когда центр для каждого региона выбирает долю погашаемого разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом (т.е. софинансирует фискальный разрыв) при наличии бюджетного ограничения на суммарную величину трансферта, простейшая оптимизационная задача может быть записана следующим образом:

где

Tri     – объем финансовой помощи, получаемой регионом из федерального бюджета;

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7