Расходы федерального бюджета РФ, их состав, структура, динамики в 90-е годы

. местных органов власти и управления;

. органов правопорядка;

. органов судопроизводства и прокуратуры.

Бюджетные расходы на управление являются частью общего фонда

управления, формируемого также и в децентрализованном порядке путем

включения расходов на управление в себестоимость продукции, работ или услуг

предприятий и организаций. Однако фактически расходы на управление

значительно превышают бюджетные назначения за счет привлечения различных

внебюджетных фондов, включая фонды политических партий. За счет этих

средств также создаются исследовательские центры, параллельные

управленческие и охранные структуры и т.п.

Любому государству необходимо совершенствовать свою организационную

форму управления экономической и социальной сферой, даже испытывающему

острую нехватку средств в бюджете, и российское правительство, осознавая

важность данной функции управления, претворяет в жизнь мероприятия,

направленные на удешевление аппарата управления, который постоянно должен

совершенствоваться. Понятно, что такого рода деятельность имеет еще и

фискальное значение: благодаря сокращению расходов на управление экономятся

денежные средства, которые могли быть дополнительно направлены на

финансирование народного хозяйства и социальной сферы. Реформа управления

необходима России еще и потому, что она поможет высвободить определенное

количество трудовых ресурсов для народного хозяйства, позволит добиться

лучшей организации управленческого труда, повысит его эффективность,

сделает его более оперативным, действенным.

Структурно в расходах на управление преобладают расходы на зарплату,

командировочные, на организацию отдыха и лечения, на пенсии и пособия.

Если исследовать материалы обсуждения бюджетов любой страны, то всегда

можно обнаружить обоснованные потребности на увеличение расходов на

управление, которые растут с завидным постоянством: в среднем за 20 лет

расходы на управление удваиваются (см. Приложение 3). И только в периоды

предвыборной борьбы раздаются обещания по решительному сокращению расходов

на управление. Не нужно долго искать пример этому явлению в современном

мире – это наша отечественная действительность. Наша страна содержит

аппарат управления, превосходящий управленческий аппарат бывшего СССР, в

условиях кризиса экономики и бюджетного дефицита[16].

§2. Современный взгляд на формирование расходов федерального бюджета и роль

средств нижестоящих бюджетов.

Динамика бюджетных показателей свидетельствует, что федеральный бюджет,

особенно в последние годы, был сильно перегружен расходами, связанными с

экономической функцией государства, тогда как его социальная функция не

получила необходимого финансового подкрепления для своей реализации. Уже

сейчас, с переходом на рыночные отношения, намечается тенденция в смещении

акцентов в распределении бюджетных средств, во-первых, в сторону усиления

социальной функции государства, во-вторых, изменения в содержании и

направленности экономической функции. Как известно, расходы федерального

бюджета тесно взаимосвязаны с его доходами. Такого рода взаимосвязь

выражается в количественном соответствии расходов доходам, а также в их

влиянии друг на друга. С одной стороны, объем расходов бюджета лимитируется

жесткими рамками поступающих в бюджет доходов, причем последние в свою

очередь определяются экономическими возможностями государства. Вот почему

очень важно установить такой объем бюджетных расходов и такие сроки

использования бюджетных средств, которые обеспечивали бы решение стоящих

перед обществом социально-экономических задач при минимальных затратах с

максимальным народнохозяйственным эффектом. Но если посмотреть с другой

стороны, то расходы при надлежащем использовании бюджетных средств могут

оказывать обратное влияние на доходы, содействуя росту производства,

развитию науки, совершенствованию кадрового потенциала и т.д.

В условиях инфляции и спада производства обеспечение реальности

бюджетов является наиболее труднореализуемым принципом бюджетного процесса.

Недооценка инфляции и расчетное занижение ее уровня приводят к ощутимому

сжатию бюджетных расходов (в период нарастающей инфляции в России расчетный

уровень инфляции по каким-то причинам был определен в два раза меньше

реального, что привело к «перевыполнению» бюджетных доходов и достаточно

полному финансированию реально обесценивавшихся расходов). Еще одной

проблемой российского бюджета, особенно его расходных статей, являются всем

известные его корректировки (к примеру, федеральный бюджет на 1995 год

«исправляли» четыре раза, причем последний раз – 27 декабря 1995 года)[17].

Но частым изменениям и корректировкам подвергается не только федеральный

закон о бюджете.

В продолжительном процессе реформирования отечественной бюджетной

системы были внесены существенные изменения в формирование и распределение

доходов бюджетов различного уровня, бюджетный процесс и планирование и в

другие сферы этой деятельности. Вместе с тем вопросы распределения расходов

между бюджетами были в меньшей степени подвержены изменениям. Все эти

проблемы касаются очень деликатного для нашей страны вопроса - вопроса о

бюджетном федерализме, который представляет собой взаимодействие

экономических и политических интересов властных уровней и структур

(органов) государства, направленных на формирование, присвоение,

распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы

налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов.

Существует мнение, что у нас нет еще бюджетного федерализма, но с

этим нельзя согласиться, поскольку действуют бюджетная и налоговая системы,

включающие сложный механизм бюджетно-налоговых взаимосвязей разных уровней

власти. Эти системы в своей основе сформированы еще до принятия Конституции

1993 г. В развитии бюджетного федерализма достигнуты и позитивные

результаты, хотя существуют проблемы, противоречия, моменты стихийности,

связанные с недостаточной проработанностью основных концептуальных идей

самой модели бюджетного федерализма.

Основу формирования системы бюджетного федерализма составляет

Конституция Российской Федерации. Она определяет общие принципы российского

бюджетного федерализма. Бюджетная система предусматривает бюджетное

устройство на основе разграничения и самостоятельности бюджетов трех

уровней: общего государственного федерального; субъектов Федерации;

местных. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма

являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее

субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и

регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость,

переопределяют единство бюджетной системы у нас в стране.

Как известно, бюджетная система РФ унаследовала те принципы

распределения расходов между бюджетами, которые достались ей от СССР. Это

принципы:

. территориальной принадлежности;

. обеспечения общегосударственных интересов;

. значимости;

. ведомственной подчиненности;

. целесообразности финансирования расходов из того или иного бюджета.

Этими принципами и «руководствовался» бюджет РФ, когда «взял на себя»

все расходы союзного бюджета и бывшего республиканского бюджета РФ.

При переходе к рыночным отношениям и связанной с ним либерализацией

цен, приватизацией, структурной перестройкой экономики произошло резкое

возрастание расходов федерального бюджета, увеличение его дефицита, рост

внутреннего и внешнего государственного долга (см. Приложение 3).

Возникла необходимость разгрузить федеральный бюджет, освободить его от

расходов, которые традиционно осуществлялись из этого бюджета, но по своему

содержанию и целесообразности направления средств должны были производиться

из бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. В результате из

федеральных расходов были выведены ценовые дотации на потребительские

товары и денежные пособия социально незащищенным группам населения,

программы помощи пенсионерам, различные пособия для семей, дотации на детей

и т.п. До 1992 г. эти дотации финансировались из центра целевыми

перечислениями в бюджеты областей, которые, в свою очередь, передавали эти

средства районам, однако, в 1992 г. объем дотаций составил 7% всех

федеральных расходов и 4,2% ВНП (с включением дотаций на продукты, жилье,

отопление, уголь, транспорт), федеральный бюджет не смог справиться с такой

нагрузкой[18].

Начался процесс освобождения бюджета от части расходов по признаку

территориальной принадлежности. Несколько позднее на региональный уровень

были переданы капитальные вложения. До 1992 г. территориальные бюджеты не

включали вопросов капвложений[19], но в тот же год на региональный уровень

стали передаваться капвложения не только местного значения, например

строительство школ, больниц, но и проекты общегосударственного значения,

такие как аэропорты, автомобильные дороги, коммунальные службы и жилье для

военнослужащих. В результате проведенной реорганизации на региональный

уровень была возложена ответственность за осуществление крупных

инвестиционных проектов.

Как известно, бюджет субъекта РФ – это консолидированный бюджет,

который включает собственно региональный бюджет, а также окружной (так

называемые местные бюджеты). Состав расходов такого бюджета отличается от

федерального бюджета тем, что в нем нет расходов на национальную оборону,

международную деятельность, фундаментальные научные исследования,

предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, обслуживание

государственного внешнего долга, пополнение государственных запасов и

резервов. В остальном расходы бюджета субъекта РФ совпадают с

классификациями расходов федерального бюджета и финансируются как за счет

собственных источников дохода, так и за счет федерального бюджета в виде

дотаций, субсидий и т.д. Механизм «помощи» федерального бюджета нижестоящим

бюджетам прост: в федеральном бюджете могут формироваться целевые фонды

(например, до недавнего времени в составе федерального бюджета выделялся

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации), либо эти

расходы выделяются в отдельную статью (см. Приложение 3). Однако с

использованием средств данного фонда связаны многие проблемы. Несмотря на

попытку сделать механизм распределения трансфертов более справедливым,

добиться объективного их распределения не удалось. Ни первоначальные, ни

скорректированные расчеты долей трансфертов не базируются на полной и

достоверной информации о консолидированных доходах и расходах субъектов

Федерации. Кроме того, на протяжении всех последних лет как бы ни

совершенствовалась сама методика расчета трансфертов, пока не удалось

сколько-нибудь усилить заинтересованность регионов в преодолении

дотационности и переходе их в разряд финансово-обеспеченных территорий[20].

Итак, в результате реформы в ведение муниципальных органов власти была

передана ведомственная сеть социальных учреждений (дворцы культуры,

библиотеки, детские сады, поликлиники, жилой фонд и др.). В бывшем Союзе

расходы на них финансировались из бюджетов отраслевых министерств и

ведомств и средств предприятий. Спад производства, ухудшение финансового

состояния большинства предприятий и организаций, приватизация, структурные

изменения вынудили предприятия освободиться от выполнения

непроизводственных функций и передать социальные учреждения на баланс

муниципалитетов (в странах с рыночной экономикой они находятся в

государственной или частной собственности). Процесс передачи расходов в

региональные бюджеты продолжается до сих пор[21].

Итак, вследствие перемещения расходов из федерального бюджета в бюджеты

низших уровней изменилось содержание принципов распределения расходов между

бюджетами, которые сложились на территории Российской Федерации за много

лет. Действовавшие ранее принципы:

. обеспечение общегосударственных интересов;

. значимости;

. экономической целесообразности;

. территориальной принадлежности,

не утратили своего значения, но произошла их трансформация, и те расходы,

которые раньше финансировались из центрального бюджета по принципу

ведомственной принадлежности, государственной значимости и т.д., были

переданы в территориальные бюджеты, но уже в соответствии с принципом

территориальной принадлежности.

Все эти мероприятия привели к нарушению принципов распределения

расходов между бюджетами. Появилась возможность перемещения бюджетных

расходов сверху вниз, не подкрепленная структурными изменениями в

государственном устройстве и не оформленная законодательно. В этих условиях

важно было определить, какими принципами нужно руководствоваться при

распределении расходов между бюджетами, уточнить содержание каждого

принципа и на этой основе установить, какие расходы должны осуществляться

из бюджетов разного уровня, какие принципы на том или ином уровне являются

основополагающими. Дело в том, что принципы распределения расходов между

бюджетами позволяют предельно ограничить сферу бюджетных отношений каждого

уровня, препятствуют бессистемному перераспределению расходов между

бюджетами, вот в чем заключается важность данного вопроса.

Представляется, что в основу распределения расходов между бюджетами

могут быть положены перечисленные выше принципы, много лет применявшиеся в

бюджетной практике на территории Российской Федерации; они адаптированы к

современным условиям и не нарушают основ построения расходной части

бюджета. Что касается принципа ведомственной подчиненности, то он утратил

свое былое значение в связи с самостоятельностью бюджетов, которая

обусловила необходимость выполнения бюджетами различных уровней тех

функций, которые отведены им в системе государственного устройства.

Принимая во внимание тот факт, что каждый уровень управления выполняет

свои административные функции, соответствующие его месту в системе

государственного устройства, к уже названным принципам следует также

отнести принцип соответствия функциям, выполняемым каждым уровнем

управления в системе государственного устройства. Выделение этого принципа

в самостоятельный диктуется тем, что вопросы регулирования цен, структурной

перестройки, перераспределения доходов населения и другие, связанные с

осуществлением государством распределительной функции, традиционно

оставались прерогативой государства и осуществлялись из центрального

бюджета. Этим обеспечивалось проведение единой государственной политики на

территории Российской Федерации.

Основываясь на указанных выше принципах, из федерального бюджета должны

финансироваться расходы, обеспечивающие общегосударственные интересы,

имеющие общегосударственную значимость и целесообразность. К ним относятся:

. расходы на национальную оборону;

. на внешнеэкономическую и международную деятельность;

. обслуживание внешнего и основной части внутреннего государственного

долга;

. финансирование мероприятий по стабилизации экономики, ее

структурной перестройке;

. поддержке отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность государства;

. финансирование объектов, являющихся национальным достоянием;

. федеральные целевые программы и др.

Расходы территориальных бюджетов должны определяться теми функциями и

задачами, которые выполняются непосредственно на данной территории, – это

комплексное развитие экономики региона, его благоустройство,

обеспечение функционирования отраслей экономики, транспорта, социальной

сферы, обслуживающих население данной территории, экологическая

деятельность, развитие межрегиональных отношений и др. При этом средства

местных бюджетов концентрируются главным образом на обеспечении социальной

сферы, жилищного коммунального хозяйства и других отраслей, обслуживающих

население данной территории.

Основополагающими принципами при распределении расходов между бюджетами

являются: на федеральном уровне – обеспечение общегосударственных

интересов, государственная значимость расходов; на региональном уровне –

соответствие функциям, выполняемым данным уровнем управления,

территориальная принадлежность, значимость для данной территории; на

местном уровне главными принципами становятся экономическая

целесообразность и территориальная принадлежность[22].

Таким образом, план реорганизации расходов бюджета можно представить

следующим образом: из состава региональных бюджетов следует вывести расходы

на гражданскую оборону, военкоматы, строительство жилья для военнослужащих,

содержание судебных, правоохранительных органов (кроме муниципальной

милиции), которые по своему содержанию должны осуществляться из

федерального бюджета. Осуществление финансирования подготовки и

переподготовки кадров для регионов, начиная от профессионально-технического

образования до высшего, ведомственных социальных объектов и жилья,

переданных в муниципальную собственность, региональных телеканалов и других

расходов, обеспечивающих предоставление услуг населению данной территории,

которые раньше финансировались из федерального бюджета, теперь необходимо

финансировать из регионального бюджета. Также из региональных бюджетов

может осуществляться поддержка федеральных целевых программ, которые не

имеют адресной региональной принадлежности, но их выполнение положительно

влияет на развитие региона (например, реконструкция и строительство

предприятий дает новые рабочие места, программа по улучшению плодородия

почв способствует развитию сельского хозяйства, программа по экологии

улучшает экологическую обстановку и др.)[23].

Разграничение расходов между бюджетами в соответствии с предложенными

принципами выдвигает проблему финансового обеспечения этих расходов,

которая может быть решена путем изменения системы распределения доходов

между бюджетами. Эти процессы должны быть тесно взаимосвязаны, причем

распределение доходов должно осуществляться не до, а после разграничения

расходов между бюджетами (к слову сказать, что в действующей практике

бюджетного планирования это делается наоборот[24]).

Причиной создавшегося положения является отсутствие законодательного

закрепления расходов за бюджетами. В старом законодательстве было

расписано, какие бюджеты в составе бюджетной системы осуществляют те или

иные расходы. В бюджетном законодательстве РФ ни в одном из действующих

законов этого нет. Для ликвидации этого пробела необходимо при разработке

Бюджетного кодекса отразить основы построения бюджетной системы, принципы

разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней;

указать, из каких расходов и доходов формируются бюджеты различных уровней,

дать характеристики отдельных видов доходов и расходов (например, что

понимается под регулирующими, закрепленными, собственными, привлеченными

источниками и др.)[25].

Но от перемещения бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы

на другой их совокупная величина не возрастает, следовательно, для

обеспечения бюджетных расходов средствами необходимо проводить работу по

совершенствованию состава и структуры расходов бюджета, привлечению

дополнительных источников финансирования расходов, особенно в социальную

сферу. Совершенствование состава и структуры расходной части бюджета

требует правильного определения приоритетных направлений расходов.

Именно этим направлениям в первую очередь должна оказываться

государственная поддержка. В сложившихся условиях приоритетными должны

быть социальные расходы, так как именно государство обязано обеспечить

социальную поддержку незащищенных слоев населения, а также расходы,

определяющие жизнеспособность государства на данном этапе и в перспективе.

Помимо социальных приоритетными должны стать расходы на поддержку

жизнеобеспечивающих отраслей экономики, а также ее структурную перестройку.

Поскольку ресурсы бюджета ограничены, предпочтение этим отраслям может быть

оказано за счет сужения других расходов, выведения из состава расходов

бюджета тех направлений, которые должны осуществляться за счет собственных

источников и привлеченных средств, и корректировки состава расходов внутри

основных направлений в целях их рационализации. Таким образом, в связи со

сказанным следует сделать акцент на том, что поддержка приоритетных

отраслей экономики не должна быть обезличенной, пассивной. Для этого нужно

последовательно сокращать дотации и субсидии ТЭК, аграрному сектору и

переходить к адресной поддержке инвестиций под эффективные проекты.

Реализации этой меры способствует введение новой бюджетной

классификации[26].

Не следует осуществлять за счет средств бюджета государственной

поддержки страхования в аграрном секторе, так как эти расходы не

свойственны бюджету и должны покрываться за счет других источников.

В сложившейся в настоящее время ситуации необходимо учитывать тот факт,

что с развитием различных форм собственности должна происходить

децентрализация инвестиционных процессов, целесообразно ориентироваться на

финансирование капитальных вложений за счет бюджетных средств только

объектов социального назначения[27]. При долевом участии (бюджетные

средства и собственные средства отрасли), которое считается наиболее

перспективным, финансирование инвестиций в объекты производственного

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5