Государственный бюджет и проблема оптимизации бюджетных расходов

Неоднократно предлагалось, во-первых, внести в Конституцию поправку,

дающую право парламенту гласно контролировать исполнение бюджета в течение

года, причем не только по Федерации в целом, но и по отдельному ее

субъекту, городу, району; во-вторых, включить в законодательство статьи о

конкретной ответственности чиновников за нарушение закона «О бюджете»

(направил деньги не туда, куда должен был направить по закону, - отвечай по

всей строгости Административного и Уголовного кодексов). При этом

возбуждать дело по факту правонарушения должна прокуратура на основе

депутатских запросов.

Опыт развитых стран подсказывает, что надо сделать прозрачным,

подконтрольным общественности весь процесс составления плана расходования

бюджетных средств и само расходование. Иными словами, бюджет Федерации,

республики, края, области или района должен быть более подробным и

выполняться гласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до

небольших сумм, чтобы все видели, на что власти собираются потратить и как

в действительности тратят деньги налогоплательщиков. Для этого бюджет

должен быть детализированным, открытым и понятным. К сожалению, пока все

попытки добиться этого в России наталкиваются на глухое сопротивление. Об

этом говорит, например, история разработки и принятия закона «О бюджетной

классификации». Раньше треть расходов бюджета приходилась на национальную

оборону. В бюджете их отражала единственная цифра. Эти деньги выделялись

Министерству обороны в общей сумме, которое распределяло их по своему

усмотрению, никто не знал, на что конкретно (на поддержание боеготовности

войск или на роскошные дачи генералов, строительство казарм или содержание

охотничьих хозяйств, закупку ракет или персональных «Мерседесов»). В этом

одна из причин постоянной задолженности бюджетных (военных) организаций

перед энергетиками. В обновленном законе «О бюджетной классификации» каждый

раздел подробно расписан по министерствам и регионам, вместо одной - 20, 30

или 50 статей.

Закон «О бюджетной классификации» охватывает функциональную,

экономическую и ведомственную классификации доходов и расходов бюджетов РФ,

видов государственных долгов Федерации и ее субъектов, источников

финансирования дефицита бюджетов. Причем классификация едина и используется

при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней, в том

числе консолидированного бюджета. Классификация тоже носит многоуровневый

характер. Первым уровнем расходов является перечень прямых получателей

средств из федерального бюджета, вторым - классификация целевых статей его

расходов, отражающая финансирование по конкретным направлениям деятельности

прямых получателей бюджетных средств по определенным разделам и подразделам

функциональной классификации расходов бюджетов субъектов Федерации.

Важно наладить полную прозрачность бюджетного процесса, действительно

гласный отчет о движении бюджетных средств, чтобы депутаты, представляющие

интересы населения, журналисты и сами граждане могли в любой момент

убедиться, что средства налогоплательщиков расходуются точно по плану.

Например, в Конгрессе США каждому федеральному ведомству соответствует

подкомитет, который контролирует, как оно исполняет утвержденный бюджет.

Конгрессмены не могут вмешиваться в процесс управления, но должны следить

за тем, чтобы деньги налогоплательщиков не уплывали на сторону и

расходовались строго в соответствии с законом «О федеральном бюджете».

В соответствии с Административно-процессуальным кодексом федеральные

министерства и правительства штатов обязаны распределять выделенные

бюджетные средства в рамках надлежащей правовой процедуры. Она

предусматривает публичные слушания, проводимые в форме, напоминающей

судебное заседание, когда руководитель соответствующего департамента

предоставляет слово для изложения аргументов «за» и «против» конкретного

проекта, когда в протоколе слушаний и решениях исполнительной власти

фиксируются все существенные доводы, а сами решения обосновываются

расчетами. Исполнение бюджетов всех уровней в США реально контролируется

гражданами и различными общественными организациями.

В России общественный контроль за бюджетными расходами, в связи со

слабостью институтов гражданского общества, фактически отсутствует.

2. Политика оптимизации госраходов в РФ.

Президент РФ В.В. Путин в бюджетном послании на 2002 год определил

следующие задачи в области оптимизации расзодов:

1. Следует установить жесткие сметы расходов для всех государственных

органов и бюджетных учреждений. Необходимо пересмотреть статус

государственных унитарных предприятий. Большинство из них должно получить

статус акционерных обществ со 100-процентным государственным участием.

Главным распорядителям средств федерального бюджета необходимо взять под

контроль обязательства, принимаемые от их имени бюджетными учреждениями,

фиксировать их на лицевых счетах в органах федерального казначейства.

2. Следует завершить формирование механизма, препятствующего принятию

законов без учета их последствий для бюджетной системы. Основы такого

механизма к настоящему времени созданы. И законодательная, и исполнительная

власть значительно повысили ответственность за принимаемые решения и их

реализацию. Однако очень многие из ранее принятых законов по-прежнему

возлагают на федеральный бюджет груз непомерных обязательств. Одной только

ежегодной приостановкой действия финансово необеспеченных положений этих

законов не обойтись. Поэтому в 2001-2002 годах нужно принять принципиальные

решения о полной отмене таких положений.

3. Расходная часть федерального бюджета должна стать инструментом

достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо

овладеть современными методами оценки рациональности бюджетных расходов,

внедрять индикаторы результативности затрат государственных средств.

4. Предстоит продолжить оптимизацию сети высших и профессиональных учебных

заведений в соответствии с потребностями страны. Нуждаются в уточнении

источники финансирования этих организаций. Оптимизация сети научных

учреждений, финансируемых из федерального бюджета, должна быть проведена

путем сосредоточения средств на поддержке наиболее перспективных тем и

направлений. Прозрачность соответствующих финансовых потоков должна быть

обеспечена за счет внедрения практики публичной отчетности. Необходимо

ускорить внедрение контрактных форм финансирования учреждений социальной

сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она

существует, а в зависимости от результатов ее работы.

5. В текущем году Правительству Российской Федерации предстоит разработать

Концепцию реформирования системы социальных льгот и выплат, предусмотрев

при этом замену большинства категориальных льгот адресными формами

социальной поддержки населения и ликвидацию ведомственных льгот. Особые

условия труда отдельных категорий работников должны отражаться в форме

денежных выплат.

6. Осуществление государственных закупок (заказов) должно происходить

прозрачно, на конкурсной основе.

7. Осуществление расходов на оплату бюджетными организациями потребляемых

топливно-энергетических ресурсов должно быть жестко увязано с тарифной

политикой государства в этой сфере.

8. Повышение оплаты труда государственных служащих в размерах, необходимых

для обеспечения конкурентоспособности государственной службы на рынке

труда, при прочих равных условиях должно происходить в том числе за счет

сокращения общей численности занятых в государственном секторе.

9. До конца текущего года следует определить механизм перехода к новой

модели пенсионной системы, включающей накопительную составляющую,

выработать план необходимых мероприятий по ее осуществлению и принять

соответствующие законы. В 2002 году необходимо начать пенсионную реформу.

При ее осуществлении нельзя допустить снижения достигнутого уровня

пенсионного обеспечения сегодняшних пенсионеров.

10. Хотя перечень осуществляемых федеральных целевых программ был

существенно сокращен, это сокращение произошло в основном за счет

объединения ранее действовавших программ при сохранении прежних объемов их

ресурсного обеспечения. В 2002 году особое внимание при подготовке программ

должно быть уделено реформе государственной службы, реформе судебной

системы и ее развитию.

Необходимо усилить ответственность государственных заказчиков федеральных

целевых программ за реалистичность предусматриваемых в них мероприятий, а

также за результаты их осуществления. Федеральные целевые программ должны

базироваться на четко определенных критериях, ясных индикаторах, увязанных

с их ресурсным обеспечением. Контроль за выполнением программ должен

обеспечивать государственным заказчиком.

3. Анализ расходов федерального бюджета РФ 2002 года

1. В соответствии со стратегическими направлениями и приоритетами, а также

первоочередными задачами бюджетной политики в области расходов,

сформулированными Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании,

расходы проекта федерального бюджета на 2002 год должны быть сформированы

исходя из принципа их максимальной защищенности от влияния

внешнеэкономической конъюнктуры и нацелены на финансовое обеспечение

внутренней и внешней безопасности страны, на проведение военной реформы,

укрепление судебной системы, воспроизводство научного потенциала, на

переход к новой модели пенсионной системы, усиление социальной

направленности бюджетных расходов.

В этих целях решались задачи концентрации бюджетных расходов на реализации

данных ключевых проблем, упорядочения, оптимизации и повышения

эффективности использования расходов федерального бюджета, обеспечения

сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств, повышения степени

прозрачности расходов федерального бюджета и бюджетных процедур.

2. В законе "О федеральном бюджете на 2002 год" объем расходов федерального

бюджета определен в размере 1871,87 млрд. рублей, без учета расходов,

перечисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации в счет поступлений от

единого социального налога (257,53 млрд. рублей), - 1614,34 млрд. рублей.

Общий объем расходов федерального бюджета 2002 года составит 15,2% к объему

ВВП в размере 10600 млрд. рублей, рассчитанному при благоприятном

макроэкономическом прогнозе, что на 0,2% ниже доли расходов к ВВП

утвержденного бюджета на 2001 год. В номинальном выражении расходы должны

увеличиться на 420,9 млрд. рублей или на 35,3%, а с учетом индекса-

дефлятора ВВП (114,8%) реальный прирост расходов федерального бюджета

составит 17,8 процента.

Процентные расходы федерального бюджета, направляемые на обслуживание

государственного долга, хотя и вырастут на 49,9 млрд. рублей и составят

289,7 млрд. рублей или 2,73% к ВВП, но их доля к ВВП будут ниже

утвержденных показателей 2001 года на 0,36%.

Непроцентные расходы федерального бюджета составят 1582,2 млрд. рублей, в

том числе без учета расходов, перечисляемых в Пенсионный фонд Российской

Федерации в счет поступлений от единого социального налога (257,53 млрд.

рублей), - 1324,7 млрд. рублей с номинальным ростом против утвержденного

бюджета на 2001 год на 38,9%, а с учетом индекса-дефлятора - на 20,9%.

Предусматриваемые расходы федерального бюджета составят 12,5% к ВВП, что

выше уровня 2001 года на 0,2 процентных пункта к ВВП.

Важной особенностью проекта федерального закона "О федеральном бюджете на

2002 год" является существенное увеличение расходов федерального бюджета на

социальную сферу, на осуществление судебной и пенсионной реформы, на

реформирование Вооруженных сил Российской Федерации.

В тоже время в 2002 году, по сравнению с утвержденным бюджетом на 2001 год,

предусматривается снижение в общем объеме расходов и в %% к ВВП расходов

федерального бюджета, направляемых на национальную оборону,

правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства,

науку, сельское хозяйство, дорожное хозяйство. По всем другим разделам

функциональной классификации бюджетов Российской Федерации расходы

запланированы с ростом, либо на уровне соответствующих показателей

утвержденного бюджета на 2001 год.

Несмотря на определенное повышение расходов на промышленность,

строительство и энергетику, структура расходов проекта федерального закона

"О федеральном бюджете на 2002 год" свидетельствует о его недостаточной

направленности на расширение инвестиционного государственного спроса,

являющегося одним из важнейших катализаторов экономического роста и

структурной перестройки экономики. Осуществляемое ограничение непроцентных

расходов федерального бюджета недостаточно увязано с адекватным повышением

эффективности использования государственных средств, направленных на

качественные изменения в бюджетной сфере. Реформирование расходов

федерального бюджета, как и в предшествующие годы, происходит в условиях

отсутствия четкого разграничения расходных полномочий между бюджетами

различного уровня.

3. Анализ структуры расходов федерального бюджета на 2002 г в разрезе

разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской

Федерации по сравнению с 2001 годом показывает, что увеличение расходов

федерального бюджета как в общем объеме расходов, так и в % к ВВП

произойдет по разделам: "Государственное управление и местное

самоуправление" (на 1,1 и 0,12 процентных пункта соответственно); "Судебная

власть" (на 0,37 и 0,04); "Образование" (0,93 и 0,08); "Средства массовой

информации" (0,23 и 0,03); "Обслуживание государственного долга" (на 10,6 и

1,53 процентных пункта соответственно). Практически по всем остальным

расходам (за исключением расходов на национальную оборону и некоторых

других) происходит одновременное снижение, по сравнению с 2001 годом, их

удельного веса в общем объеме расходов и в %% к ВВП. Расходы федерального

бюджета по отношению к ВВП, предусматриваемые на 2002 год, будут меньше

уровня 2001 года на 1,6 процентного пункта. Анализ структуры расходов

федерального бюджета в разрезе разделов функциональной классификации

бюджетов Российской Федерации за период с 1997 года по 2002 год приведен в

таблице № 5. В 2002 году почти половину расходов федерального бюджета

предполагается направить на финансирование обеспечения внешней и внутренней

безопасности (29,4%) и обслуживание государственного долга (17,9%).

Крупными направлениями расходов федерального бюджета в 2002 году будут

расходы на социальную сферу и науку (19,0%) и на финансовую помощь бюджетам

других уровней (15,2%).

4. Расходы на государственное управление и местное самоуправление

увеличатся по сравнению с Федеральным законом "О федеральном бюджете на

2001 год" (6) на 15,9 млрд. рублей или с номинальным ростом на 39,2%, их

удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета и в %% к ВВП

сохранится практически на уровне 2001 года (3,4-3,5% и 0,53%

соответственно). В составе ассигнований, направляемых на содержание и

текущую деятельность федеральных органов исполнительной власти и

учреждений, находящихся в их ведении, предусмотрены средства, направляемые

на индексацию заработной платы работникам бюджетной сферы, оплачиваемых по

единой тарифной ставке. Вместе с тем повышение расходов на государственное

управление и местное самоуправление не приведет к повышению

конкурентоспособности государственной службы на рынке труда, которое, при

прочих равных условиях, должно происходить, в том числе и за счет

сокращения общей численности занятых в государственном секторе, как это

определено Бюджетным посланием. Расходы федерального бюджета на судебную

власть должны увеличиться по сравнению с Федеральным законом "О федеральном

бюджете на 2001 год" на 0,14% к общим расходам (0,02% к ВВП) и составить

18,9 млрд. рублей. Темпы роста в номинальном выражении составят 166,4%, а с

учетом индекса-дефлятора - 144,9%. В составе расходов по разделу "Судебная

власть" предусматриваются средства на реализацию реформирования судебной

власти, связанные с увеличением штатной численности судей и работников

аппаратов арбитражных судов, мировых судей, помощников федеральных судей

судов общей юрисдикции, введение суда присяжных заседателей, а также

текущего и капитального ремонта зданий судов. Увеличение расходов на

судебную реформу позволяет говорить о том, что они станут приоритетными в

бюджетных расходах на 2002 год, что соответствует задачам, поставленным

Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании. Вместе с тем,

значительное увеличение средств, направляемых на финансирование органов

судебной системы, приводит к росту остатков на счетах данных органов,

которые по состоянию на 1 июля 2001 года составили 1,3 млрд. рублей или

23,8% к объему выделенных средств за первое полугодие текущего года, что

свидетельствует о недостаточно эффективном использовании органами судебной

системы средств федерального бюджета. Расходы федерального бюджета по

разделу "Международная деятельность" увеличиваются по сравнению с

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год" с 22,1 млрд. рублей

до 46,7 млрд. рублей или в 2,1 раза. Существенный рост расходов по данному

разделу связан с уменьшением возврата бюджетных кредитов, реализации

финансовых активов, отражаемых в расходной части федерального бюджета со

знаком "минус", а также включением подраздела "Реализация международных

обязательств Российской Федерации в сфере военно-технического

сотрудничества". По подразделу "Международное сотрудничество" уменьшение

возврата кредитов, предоставленных внутри страны по сравнению с Федеральным

законом "О федеральном бюджете на 2001 год" на 4 млрд. рублей, вызвано

погашением значительных объемов задолженности предприятий и организаций

перед федеральным бюджетом в ноябре-декабре 2000 года, которое не было

учтено при планировании соответствующих расходов в бюджете 2001 года. Общая

сумма погашения в 2000 году составила 460 млн. долларов США вместо

планируемых к погашению 170 млн. долларов США. Уменьшение поступлений от

реализации финансовых активов с 15,2 млрд. рублей до 4,7 млрд. рублей по

сравнению с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год" связано

с более реальной оценкой возможных поступлений от проведения конверсионно-

обменных операций по объемам задолженности, урегулированной в рамках

Парижского клуба. В то же время по данному подразделу планируется

увеличение расходов по предоставлению государственных кредитов

правительствам иностранных государств на 100 млн. долларов США, что связано

с ростом объемов поставок высокотехнологичного и дорогостоящего

оборудования для строящихся объектов. Расходы по подразделу "Реализация

межгосударственных договоров в рамках Содружества Независимых Государств"

предусматриваются в объеме 9,8 млрд. рублей, что в 3,5 раза выше

аналогичных показателей утвержденного федерального бюджета 2001 года (2,8

млрд. рублей). Увеличение расходов связано с уменьшением объема кредитных

ресурсов, прогнозируемых к погашению государствами-участниками СНГ

Российской Федерации и учитываемых в проекте бюджета со знаком "минус".

Такое уменьшение обусловлено проведением в 2001 году Правительством

Российской Федерации реструктуризации задолженности ряда государств-

участников СНГ, а также тем, что в 2002 году в отличие от прошлых лет

предоставление кредитов государствам-участникам СНГ предусматривается в

размере объема их возврата.

5. Несмотря на предполагаемое увеличение расходов на национальную оборону

на 31,9% в номинальном выражении по сравнению с бюджетными ассигнованиями

на 2001 год, реальный рост расходов составит 14,9%, а их удельный вес

сократится в % к ВВП с 2,76% до 2,66%, а в общем объеме расходов

федерального бюджета - на 0,44%. Особенностями структуры расходов

федерального бюджета на национальную оборону в 2002 году являются повышение

окладов по воинской должности (должностного оклада) до уровня должностных

окладов государственных служащих с 1 июля 2002 года, увеличение расходов,

связанных с закупкой вооружения и военной техники и НИОКР, в 1,5 раза

против уровня, утвержденного на 2001 год, а также сокращение численности

военнослужащих. Вместе с тем, предусматриваемые изменения в расходах на

национальную оборону не приводят к качественным изменениям в Вооруженных

Силах Российской Федерации. Расходы на разработку, закупку и ремонт

вооружений и военной техники на 2002 год не обеспечивают решение проблем,

накопившихся в ходе выполнения государственного оборонного заказа последних

лет, что не позволяет рассчитывать на реализацию эффективных мер по

реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации на основе технической

модернизации. Расходы федерального бюджета на правоохранительную

деятельность и обеспечение безопасности государства сократятся с 1,7% к ВВП

в 2001 году до 1,57% к ВВП в 2002 году, снижение в общем объеме расходов

федерального бюджета составит 0,75%. Несмотря на номинальный рост расходов

на 26,1%, увеличение расходов в реальном выражении составит лишь 9,9%, что

не позволит существенно улучшить финансовое и материальное обеспечение

правоохранительной системы и структур, обеспечивающих безопасность

государства. Реформирование системы денежного довольствия военнослужащих

МВД России, МЧС России, ФПС России не предусматривает дифференцированного

подхода к установлению окладов денежного содержания по категориям

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7