Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

налогом доходов и самостоятельности различных уровней власти в вопросах

налоговой политики, не удивительно, что уровни доходов так значительно

отличаются друг от друга в разных штатах и их районах. Если штаты Северо-

Запада и Средней Атлантики дают большую часть доходов, то юго-восточные и

юго-западные штаты занимают самые последние места в приводимом перечне. В

самих этих регионах также отмечены значительные расхождения. В 1994 г.,

(поскольку самые свежие данные имеются за этот год), штаты с большей

способностью собирать налоги собрали доходов в три раза больше, чем штаты

со слабой способностью собирать налоги. Однако без двух штатов с большей

способностью собирать налоги указанный разрыв значительно сокращается:

доходы в регионах с большей способностью собирать налоги в этом случае

грубо в два раза превышают уровень доходов в регионах с меньшей

способностью собирать налоги.

Сравнение уровня доходов штата или местных административных единиц

с объемом трансфертных платежей от федерального правительства показывает,

что федеральные гранты (субсидии) играют всего лишь небольшую роль в

финансовом положении нижестоящих уровней власти. Как следствие,

малозначителен вклад этих грантов в большее уравнивание распределяемых

финансовых средств. В то же самое время они фактически не соответствуют

уровню регионального распределения дохода, хотя подушные платежи

значительно разнятся в разных штатах. Обычно штаты с самыми низкими

доходами от налогов и получают наименьшие субсидии (гранты) от федерального

правительства, а богатые от налоговых поступлений штаты получают наибольшие

субсидии от правительства США. Очевидно, это результат системы долевого

балансирования фондов, в соответствии с которой штаты и местные

административные единицы должны покрывать средства федеральных грантов,

которые они получают, в соотношении доллар к доллару. Но нет никаких

федеральных денег, специально выделяемых для компенсации расходов регионов,

являющихся экономически слабыми и поэтому неспособными приносить большие

доходы за счет собираемых налогов. Тем самым мало чего дает вертикальная

финансовая стабилизация в отношениях между федеральным и нижестоящими

органами власти. И совсем ничего не дает горизонтальная стабилизация

отношений между штатами. С другой стороны, на уровне местных органов власти

существует некоторое долевое распределение доходов, хотя и в весьма

ограниченных размерах.

В отличие от Германии, к примеру, в США не осуществляют никакого

урегулирования тех значительных различий, которые разнят штаты и местные

органы власти с учетом их способностей собирать налоги. Следовательно,

также значительны различия с учетом способностей расходовать средства.

Штаты с низким подушным доходом также дают мало доходов от сбора налогов, в

то время как штаты с высоким уровнем доходов легко загребают более

значительные суммы доходов. Региональная распределенность способностей

собирать налоги также определяет региональную распределенность расходов.

Штаты с высоким уровнем доходов тратят на душу населения значительно больше

средств, чем штаты, являющиеся экономически и финансово слабыми. Около

трети расходов штатов и местных органов власти приходится на образование.

Уровень подушных расходов зависит от финансового статуса региона: при

сопоставлении видно, что более богатые штаты тратят больше средств на

образование, чем бедные штаты. Однако в данном случае важно учитывать то

значительное неравенство в вводимых затратах. Так, зарплата учителей

варьируется вместе с различиями в уровнях совокупного дохода. Удивительно

слабо стыкуются экономический потенциал и социальная защищенность. Много

тратят штаты с более высокими доходами в северо-восточных и

среднеатлантическом регионах (например, некоторые штаты Новой Англии, а

также штат Нью-Йорк). Более высокая стоимость жизни в этих штатах играет

небольшую роль в этом случае, в то время как более важными являются два

других фактора. Первый – то, что эти штаты могут обеспечивать более высокие

уровни социальной защищенности. Второй - средний уровень доходов там выше,

но такова и нищета в них. То есть, это означает, что там доходы более

неравные, чем в других регионах.[25]

Таким образом, можно сделать вывод, что в США нет системы

горизонтального долевого распределения доходов. Вместе с тем вертикальные

трансфертные платежи не обеспечивают сколько-нибудь заметной финансовой

стабилизации по горизонтали. Большинство федеральных грантов (субсидий)

нижестоящим уровням власти зависит от параллельного финансирования штатными

и местными органами (долевое покрытие затраченных средств). Это содействует

росту финансовых ресурсов более богатых штатов, но ничего не дает для более

равномерного распределения ресурсов. Правительственная политика не имеет

целью установление “однообразных условий жизни”.

В Германии разграничение предметов ведения и компетенции между

федеральным, земельными (Bundeslander) и местными органами власти

осуществляется на принципе выделения субсидий. Данный принцип означает, что

федеральный уровень вправе осуществлять только те задания, которые подлежат

единообразному урегулированию из-за их всеобщей значимости. В соответствии

с этим принципом земли и местные власти призваны сами решать свои

структурные проблемы. Земли и местные власти лучше знают не только местные

сильные и слабые стороны, но и политически ответственны за региональное и

местное развитие. В соответствии с Основным Законом (Конституцией Германии)

федеральное правительство и земли не зависимы друг от друга в вопросах

управления своими бюджетами. Федеральное правительство и земельные

правительства составляют раздельные бюджеты, и каждый отвечает за

исполнение своих собственных бюджетных планов. Но разные формы разделения

доходов в Германии предоставляют экономически и финансово слабым регионам

финансовые средства для осуществления задач своей политики.

Финансовое положение земель значительно варьируется, поскольку

меняется их экономическая структура и темпы развития. Поэтому экономически

и финансово более сильные земли вроде Баден-Вюртемберга, Баварии и Гессе

имеют в своем распоряжении значительные финансовые ресурсы, в то время как

экономически и финансово более слабые земли, особенно восточногерманские,

не располагают таковыми. Это неравенство смягчает региональное

распределение общих налогов. Несмотря на данное обстоятельство, поступления

в финансово более слабых землях не настолько значительны, чтобы они могли

обеспечивать диапазон общественных услуг аналогично тем, что оказываются в

экономически и финансово более сильных землях.

В соответствии с Конституцией фискальная политика Германии

призвана создать и поддерживать единообразные условия жизни по всей стране.

Поэтому был установлен общенациональный режим горизонтальной бюджетной

стабилизации. Эта стабилизационная система зиждется на определении для

каждой земли размера собираемых налогов, который соответствует критерию

выравнивания финансов для данной земли.

Налогоспособность земли (определяемая землей и местным подушным

налоговым поступлением) приводится в соответствие со средней

налогоспособностью по всем землям вместе взятым. Слабым землям

гарантируются 95% средней налогоспособности всех земель. Отчисляемые

сильными землями платежи формируются за счет их налоговых поступлений,

включая НДС. Как отмечалось выше, 75% земельной доли НДС распределяется по

отдельным землям на подушной основе. Оставшиеся 25% переуступаются

(распределяются) тем землям, где поступления от прямых земельных налогов в

расчете на душу населения, а также от подоходного налога и налога на доходы

корпораций, ниже среднеземельного уровня. Платежи осуществляются теми

землями, чья налогоспособность превышает средний уровень (100%). Трансферты

из богатых земель дифференцируются в прогрессивной пропорции. Иными

словами, трансфертные квоты возрастают по мере роста налогоспособности той

или иной земли. Если эта налогоспособность составляет 100% - 110% к

среднему уровню, то устанавливается маргинальная норма в 66,6%. Если

налогоспособность превышает 110% к среднему уровню, то маргинальная норма

составляет 80%.

Но, несмотря на данную систему финансового выравнивания

возможностей, некоторые земли продолжают оставаться “слабыми”. Они получают

дополнительные субсидии (гранты) от федерального уровня, чтобы прорваться,

по крайней мере, до 99,5% от среднеземельного уровня налогоспособности.

Кроме того, федеральное правительство предоставляет гранты под специальные

нужды вроде платежей, которые помогают землям оплатить свои повышенные

“затраты на руководство политическими действиями ” или расходы, связанные с

бременем процесса воссоединения Германии. В результате этого

перераспределения среди земель большинство бывших слабых земель обеспечено

лучше, чем бывшие сильные земли. В общем свыше 80 миллиардов немецких марок

или почти 21,5% ВВП (и почти 5% всех государственных расходов)

перераспределены между федеральным и земельными уровнями или между богатыми

и бедными землями:

. около 13 миллиардов немецких марок перераспределено отчислением

остающихся 25% доли НДС финансово слабым землям;

. около 12 миллиардов немецких марок перераспределены через

горизонтальную систему выравнивания;

. более 31 миллиарда немецких марок выделено в качестве дополнительных

федеральных субсидий (грантов) и особых субсидий новым землям;

. около 25 миллиардов немецких марок выделено на общие задачи

(программы).

Значительный объем финансового выравнивания и федеральной

поддержки позволяет новым землям оказывать больше общественно полезных

услуг, чем в старых землях. Это является политически предпочтительным,

поскольку политики практически стремились выделить больше средств на

общественные расходы в Восточной Германии. Считалось необходимым выделение

этих крупных средств с тем, чтобы новые земли могли выйти на достаточный

уровень развития социальной инфраструктуры, удовлетворять возрастающие

общественные потребности, оплачивать возросшие административные расходы.

Дело в том, что новым землям и местным правительствам пришлось унаследовать

почти весь административный аппарат бывшей ГДР. Ясно, что потребуются время

и огромные деньги для адаптации прежних структур Восточной Германии под

новый разворот событий.

В целом схема горизонтального выравнивания обеспечивает весьма

высокий уровень уравненных расходов, как в Западной, так и в Восточной

Германии.

Между земельными и местными правительствами также осуществляются

меры по вертикальному выравниванию финансовых возможностей. Для местных

правительств поступления от налогов и иных источников не достаточны, чтобы

в полной мере осуществлять ряд программ. Поэтому они находятся в

зависимости от субсидий остальных земель. Некоторые субсидии выделяются под

конкретные цели, а некоторыми можно свободно распоряжаться. Подобная схема

выравнивания бюджетно-налоговых ресурсов на местном уровне имеет целью

сократить неравенство общин внутри каждой земли, поскольку у одних большие

налоговые поступления, а у других – небольшие.

Важно знать, что расчет финансовых потребностей местных

правительств производится с учетом численности населения: на каждого жителя

выделяется больше финансовых средств в городах с большей численностью

населения. Преобладает мотивация, что финансовые потребности очень крупных

областей возрастают сообразно степени агломерации населенных пунктов. Кроме

того, размеры субсидий местным правительствам также зависят от объемов

налоговых поступлений в землях. Местные доли от земельных налоговых

поступлений варьируются по разным землям. В среднем эта доля равняется 25%

в Западной Германии и 30% - в Восточной Германии.

Для германской системы межправительственных бюджетно-налоговых

отношений отличительной чертой является все возрастающая тенденция к

единообразному распределению ресурсов между землями. Система единогласного

принятия решений позволила осуществлять крупные трансферты в нуждающиеся

земли Восточной Германии без сокращения абсолютного уровня средств,

получаемых землями в Западной Германии. Требование, чтобы решения

принимались на широкой основе единогласия, очевидно, содействовало принятию

решений таким образом, что стало преобладающей тенденцией избежание

противоречий между федеральным уровнем и всеми землями вместе взятыми, а

также между отдельными землями. Это означает нежелание выделять средства

выборочно в смысле приоритетов или поздней очередности (противоположной

приоритету).

В принципе германская система бюджетного федерализма создала

высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг. Это

оказалось приемлемым фактором с учетом тенденций регионального развития,

поскольку решение создать германский кредитно-денежный союз одновременно

исходило из необходимости осуществления массивных трансфертных перечислений

из Западной Германии в Восточную Германию. Эти платежи позволили Восточной

Германии расширить и осовременить свою социальную структуру, продвинуть

вперед предпринимательство, стабилизировать общественную жизнь. С другой

стороны, западногерманские земли значительно выиграли от воссоединения, не

понесли никаких финансовых убытков от осуществления реформы системы

кредитно-денежного выравнивания возможностей 1995 г.

Если в Германии на земли и местные общины приходится свыше 40%

всех общественных расходов, то в Канаде аналогичная доля немногим меньше

двух третей, Особенно заметно различие в сфере правительственного

потребления. Если в Канаде на провинциальное и местное правительства

приходится 15%, то на долю земель и местных общин в Германии приходится

только 19%. В Канаде бюджеты нижестоящих правительств также обременены

более высокими процентными выплатами. Но при существующей в Канаде

федеральной системе управления трансфертные перечисления от центрального

правительства провинциям не подрывают относительно сильные позиции

последних, поскольку размеры этих трансфертов меньше, чем в Германии.

Однако более важны трансферты от провинций местным уровням, что

свидетельствует об ограниченности рамок локальной юрисдикции в Канаде. Из-

за трансфертных перечислений от центрального уровня нет четкой границы

предметов ведения между национальным правительством и провинциями в области

здравоохранения и общественных услуг, а также в некоторых сферах системы

образования. Субсидии от центрального правительства в эти области не

обязательно означают, что оно обладает законодательным правом в этих

областях. Таким образом, центральное правительство первоначально хотело,

чтобы провинции участвовали в осуществлении его планов по созданию основ

системы пенсионного обеспечения по старости, а также обязательного

здравоохранения. Однако некоторые провинции отказались принимать участие, и

национальному правительству пришлось, в конце концов, взвалить на свои

плечи ответственность за их осуществление в одностороннем порядке.

Субсидии (гранты) от центрального правительства провинциям

являются либо всеобщими, либо предназначаются для конкретных целей.

Трансферты, предназначающиеся для укрепления финансовых ресурсов бюджетною

слабых провинций, так называемые “платежи по выравниванию возможностей”,

выступают в качестве всеобщих, то есть неконкретизированных по целям

субсидий. В отличие от них перечисления на здравоохранение и социальные

услуги являются конкретизированными субсидиями. Некоторые из них исходят из

единых размеров средств в расчете на душу населения, причем половину

расходов берут на себя провинции.[26]

Платежи по выравниванию финансовых возможностей поступают в семь

провинций, которых причисляют к категории “неимущих”, это: Ньюфаундленд,

Остров принца Эдварда, Нова Скотия, Нью-Брунсвик, Квебек, Манитоба и

Саскачеван. Критерием положенности служит степень отставания финансовых

ресурсов провинций от средненационального расчетного уровня. В отличие от

германской системы горизонтального долевого распределения доходов,

финансовые ресурсы бюджетно сильных провинций непосредственно не страдают,

поскольку национальное правительство выплачивает компенсационные суммы.

Конечно, выравнивание возможностей происходит косвенным образом, поскольку

национальное правительство берет нужные средства из “своих” доходов в

богатых провинциях. Однако степень выравнивания финансовых возможностей

намного меньше по сравнению с Германией.

Как и в США, в Канаде, по сравнению с Германией, поступления от

налогов распределяются весьма неравномерно. Это касается всех видов

налогов. В случае личного подоходного налога, дающего большую часть

доходов, Квебек, где он составляет 1925 долларов, получает самую крупную

сумму в расчете на душу населения в то время, как Новая Скотия, где он

составляет 994 доллара, находится на последнем месте. Иными словами, доходы

Квебека почти в два раза больше, чем в Новой Скотии. Разница еще более

значительна в случае с провинциальным налогом на доходы корпораций, а также

имущественными налогами. В Ньюфаундленде провинциальный налог на доходы

корпораций составил всего 88 долларов на душу населения, в то время как в

Британской Колумбии – 382 доллара. По провинциям также весьма неравномерно

распределены поступления от акцизных налогов: всего 318 долларов на душу

населения в Альберте, в то время как на Острове принца Эдварда – 1320

долларов.

Уровень провинциального дохода на человека, исключая субсидии

(гранты) от центрального правительства, относительно прочно соотносится с

региональной экономической мощью. В экономически сильных провинциях

Альберта, Британской Колумбии и Саскачевана отмечен самый высокий уровень

доходов в расчете на человека. В этом плане исключением является Онтарио,

где зафиксирован самый низкий уровень доходов в расчете на человека.

Одновременно низкий уровень доходов в расчете на человека также

зафиксирован в экономически слабых провинциях Ньюфаундленд, Нова Скотия и

Остров принца Эдварда. Однако их низкий уровень доходов достаточно

компенсируется за счет субсидий от центрального правительства. В итоге

экономически слабые провинции, в конце концов, довольствуются аналогично

высоким уровнем доходов в расчете на человека, как и в экономически сильных

провинциях, а это позволяет им сохранять соответствующий уровень расходов.

На местном уровне также зафиксированы весьма значительные различия

в доходах и расходах. Здесь также в определенной степени уровни доходов

соотносятся с экономической мощью, несмотря на различия, существующие между

провинциями в предметах ведения и финансовых ресурсах. Поскольку слабые в

финансовом отношении местные общины также получают определенные трансферты

от соответствующих провинций, то для предоставления субсидий местным

правительствам приходится формировать собственные фонды для выравнивания

финансовых возможностей.

Канадский федерализм содержит в себе и германские и американские

элементы. Аналогично штатам своего южного соседа канадские провинции

пользуются довольно значительной степенью самостоятельности в налоговой

политике. В то же самое время важную роль играет принцип распределительной

справедливости, хотя и нет системы горизонтального долевого распределения

доходов. Но для этой цели центральное правительство использует фонд выплат

для выравнивания возможностей. Однако объемы эти выплат не так значительны

как при германской системе долевого распределения доходов. Вместе с тем

недавно центральное правительство сократило размеры своих субсидий для

провинций, в результате чего значительно осложнились финансовые проблемы в

провинциях. В свою очередь провинции решили переложить возросшее финансовое

бремя на локальный уровень.[27]

В Швейцарии законодательно закреплены три территориальных уровня с

выделенными им расходами. В федеральный бюджет идет около 30% всех

налоговых поступлений (косвенные налоги), в кантоны и общины - 70% (прямые

налоги). Для выравнивания уровней развития территорий налоговые поступления

перераспределяются по единой методике. В дополнение к собственным налоговым

источникам кантоны получают субсидии (гранты) от федерального

правительства. Одной, но не единственной, целью предоставления этих

субсидий является выравнивание сумм региональных поступлений в связи с

различиями в региональном налоговом потенциале. Это позволяет бедным

кантонам предлагать общественные услуги без ущерба интересам

налогоплательщиков, как и повсюду. Выравнивание происходит по ряду

направлений. Во-первых, кантонам компенсируют расходы на горючее за счет

таможенных сборов. Компенсации касаются кантональных затрат на

строительство и ремонт государственных дорог. Во-вторых, конфедерация

делится своими поступлениями за счет федеральных налогов на доходы и

прибыль, налогов на дивиденды акционеров и за освобождение от обязательной

воинской службы в кантонах. Эти долевые суммы распределяются по разным

принципам, причем только частично учитывается сама цель выравнивания

кантональных финансовых возможностей (ресурсов). Строго говоря,

выравнивание достигается не только за счет вертикальных перечислений от

центра в кантоны, и поэтому можно было бы выработать определенную схему

горизонтального выравнивания возможностей в соответствии с инструкциями о

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9