Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

распределении региональных долей между кантонами. В-третьих, конфедерация

перечисляет условные вспомогательные субсидии в кантоны. Эти субсидии

распределяются по-разному между регионами. Для каждого региона существует

базовая субсидия, размер которой определяется с учетом процентного

отчисления от федерального вклада в кантональные затраты на конкретные

цели. Основные вклады дифференцируются по целям. В 1996 г. минимальный

размер колебался в пределах от 10% (охрана памятников и родины) до 60%

(охрана садов, парков, ландшафта, природы). Максимальные размеры составили

35% -75% соответственно. Для некоторых прочих целей максимальные размеры

федеральных вкладов были побольше (к примеру, 80% на содержание дорог в

гористой местности). Кроме того, конфедерация предоставляет определенные

надбавки к основным финансовым вкладам, называемые бонусы к финансовым

ресурсам и составившие в 1996 г. в среднем до 65% от общей суммы субсидий

на специальные цели. Эти бонусы заметно отличаются в зависимости от

финансового потенциала регионов. В 1996 г. пять самых богатых регионов

(Цюг, Цюрих, Женева, центр Базель и регион Базель) получили дополнительные

суммы в качестве компенсаций затрат только на региональную транспортную

систему. И, наоборот, для финансово слабых регионов (Юра, Валес, Аппенцель-

на-Руре, Обвальден) бонусы составляют 50-60% от общей суммы субсидий. Хотя

и последняя, но не менее важная – это обязанность кантонов делать

отчисления на развитие федеральных общественных (государственных)

учреждений, которые варьируются в зависимости от их финансового потенциала.

В результате, система выравнивания финансовых ресурсов имеет весьма сложный

характер.

Однако степень выравнивания финансовых возможностей довольно ограничена.

Региональные различия значительны, поскольку они оцениваются исходя из

финансового потенциала кантонов. Если в богатейшем кантоне Цюг величина

стоимости финансового потенциала в 1996 г. составляла 228 пунктов

(значительно больше среднего уровня), то в одном из слабых кантонов – Юре

она составляла 30. Различия сохраняются значительными даже несмотря на

помощь в виде федеральных субсидий под финансовое выравнивание

возможностей. Исходя из существующей системы, которую намереваются

реформировать, финансовый потенциал после перераспределения оценивается

немногим менее 200 пунктов для кантонов верхнего ряда и около 60 для

кантонов нижнего ряда. Благодаря выравниванию возможностей величина

стандартного отклонения от невзвешенного показателя финансового потенциала

в расчете на кантон, которая изначально грубо составляла 44 пункта, была

сокращена почти на одну четверть – до 33. Если сравнить с германскими

показателями, то различия в изначальном финансовом потенциале значительны,

а выравнивание финансовых возможностей не столь масштабно. Прошло время, но

в положении дел не произошли сколько-нибудь существенные перемены. В 1993-

1996 гг., отрезок времени с достаточным набором сопоставимых данных по

финансовому потенциалу, разброс потенциалов и оценки занимаемого места

отдельных кантонов не претерпели сколько-нибудь существенных перемен.

Только кантоны Люцерн и Юри заметно улучшили свои дела.

В Индии наряду с предоставлением помощи регионам на основе единых

подходов практикуется разовая поддержка регионов. Тем штатам, бюджеты

которых сводятся с дефицитом, выделяются субсидии и трансферты.

Несмотря на ряд различий в системах бюджетного федерализма

западных стран, рассмотренных выше, в них существуют общие черты, которые

содержат в себе некоторые уроки, полезные для дальнейшего развития бюджетно-

налоговых отношений между центром и регионами в Российской Федерации:

- Предметы ведения и компетенция должны быть разграничены таким образом,

чтобы они не перекрещивались друг с другом на разных уровнях власти. Власти

данного уровня, отвечающие за конкретные программы, также должны

обеспечивать адекватные (соответствующие) финансовые ресурсы. Если власти

нижестоящего уровня выполняют определенные задания по поручению вышестоящих

властей, то им должны быть выделены необходимые средства для осуществления

этого задания (плана) с учетом объема работ и затрат.

- До минимума следует сократить взаимную ответственность по предметам

ведения и компетенцию, по финансовым операциям. Очевидно, что со временем

возникла паутинообразная система взаимоотношений. В результате, различные

уровни власти стремятся повлиять на принятие решений друг друга,

согласовать свои шаги, что оборачивается громоздкостью администрирования и

политикой препирательства. То есть, необходимо разъединить, распутать

политические и административные отношения для того, чтобы установить новые,

четкие границы власти и финансовой компетенции.

- Право налогообложения и осуществления налоговой политики призвано дать

возможность различным уровням власти извлекать свою справедливую долю

прибыли (доходов) от экономического развития. Одновременно они должны иметь

возможности создавать стимулы для компаний и людей таким образом, чтобы они

были заинтересованы располагать свои предприятия на территории юрисдикции

этих властей. С одной стороны, это обстоятельство требует, чтобы власти

всех уровней могли соответственно использовать источники налоговых

поступлений. С другой, отдельные органы власти должны обладать правом самим

определять объемы бремени, которые они хотели бы возложить на

налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции. Однако для улучшения

прозрачности и тем самым развития условий справедливой конкуренции следует

принять федеральный закон, адекватно учитывающий региональные интересы и

закладывающий фундамент максимально однообразного налогообложения по всей

Федерации. Затем можно ввести систему региональной дифференциации

посредством определения различных налоговых ставок по регионам

соответственно.

- Необходимо иметь в виду, что концепция предоставления всем уровням власти

доступа к однообразным источникам поступлений также является аргументом в

пользу введения совместных, общих налогов. Они являются наилучшим средством

недопущения зависимости конкретных уровней от только одних потоков

поступлений, ибо эти потоки весьма неравномерны на протяжении

предпринимательского цикла работы. Также они не должны зависеть от

источников, сборы от которых не соответствуют темпам (уровню)

экономического развития, либо от высыхающих источников, поскольку данный

налог используется для достижения конкретных целей экономической политики.

Возможны региональные вариации налогового бремени посредством варьирования

процентной доли общих налогов соответственно для конкретного органа власти.

У общих налогов есть еще одно преимущество, которое не следует

легкомысленно отметать в сторону, - это то обстоятельство, факт, что они

помогают избежать конфликтов властей из-за интересов в части развития и

использования источников поступлений.

- Соображения эффективности требуют однообразного распоряжения налогами во

всей Федерации. Для этого должно быть взаимное доверие в деле распределения

поступлений и одновременно действовать механизм сдержек и контроля. Особо

важно, чтобы налоговые власти были видимыми и активными на местном уровне.

Вот почему власти регионального уровня должны отвечать за сбор налогов. В

свою очередь центральное правительство должно надзирать за деятельностью

региональных ведомств, чтобы обеспечивать надлежащий контроль.

- Региональная налогоспособность значительно отличается в разных странах.

Многие федеральные системы используют определенные формы долевого раздела

поступлений, чтобы содействовать справедливой конкуренции между местными

уровнями власти. Другая причина состоит в необходимости содействовать

деятельности правительственных ведомств (агентств) в деле создания

предприятий предпринимателей, а также физических лиц, предоставляющих

адекватные, общественно полезные услуги. Подобные схемы, как правило,

содержат в себе как горизонтальные, так и вертикальные элементы.

Трансфертные перечисления должны быть преимущественно общего назначения,

нежели конкретного. Таким образом, получатель сможет осуществлять свои

программы (задачи) самостоятельно.

Глава 2.

2.1 Методика определения финансовой помощи регионам (алгоритмы расчетов).

Методика расчета трансфертов - неотъемлемая часть федерального

бюджета.

Трансферты направляются на социальные нужды, в основном на оплату

труда работников бюджетной сферы в относительно бедных регионах. Их

непосредственная цель - сглаживание региональной дифференциации в

социальной сфере.

Трансферты - основной механизм прямой финансовой поддержки

регионов из федерального бюджета. Это придает им огромное политическое

значение и делает методику их распределения ключевым инструментом

сдерживания центробежных тенденций. Сохранение территориальной целостности

России во многом зависит от эффективности и адекватности этой методики.

Через Федеральный фонд финансовой поддержки регионов проходит

примерно 16,5% всех финансовых ресурсов, перераспределяемых между уровнями

бюджетной системы. До принятия "Концепции реформирования межбюджетных

отношений" его средства распределялись между субъектами РФ не абсолютными

суммами, а долями от всех средств, включенных в ФФПР. Только ленивый не

критиковал этот способ дотирования регионов. Попытки переработать методику

распределения ФФПР в 1996-1997 гг. закончились провалом. Новые методики

были настолько запутаны и оторваны от жизни, что в качестве базового

варианта при согласительных процедурах в Государственной Думе

использовались пропорции распределения, разработанные еще в 1995 г. В

результате размеры финансовой поддержки определялись не столько

экономическими, сколько политическими соображениями.

Согласно Концепции в 1998-2001 гг. предстоит перейти к нормативной

оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней,

соответствующих их расходным полномочиям и ответственности. В 1998 г.

разработаны нормативы финансирования расходов на ЖКХ, начальное и общее

среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату

пособий семьям, имеющим детей. В 1999 г. должны быть разработаны и

утверждены нормативы затрат на финансирование общественного транспорта,

правоохранительной деятельности, культуры и другие, необходимые для

определения обоснованных бюджетных потребностей субъектов Федерации. С 2000

г. расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации будут полностью

оцениваться на нормативной основе. Субъектам рекомендовано не позднее 2001

г. перейти на нормативную оценку потребностей бюджетов муниципальных

образований.

Общий объем средств ФФПР будет определяться по утверждаемому

законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых

поступлений в федеральный бюджет (за исключением ввозных пошлин) исходя из

его возможностей. Часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной

поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики формирования

и распределения соответствующих средств федерального бюджета.

В Концепции предложена такая схема расчета трансфертов ФФПР.

Первый этап - определяется душевой доход (собственные доходы и отчисления

от регулирующих доходных источников), т.е. доходы консолидированного

бюджета на душу населения субъекта РФ (по состоянию на 1 января 1998 г.).

При расчете трансфертов на 1999 г. за базу дохода региона принимаются

согласованные с субъектом РФ показатели, исчисленные исходя из отчетных

данных за 1997 г., скорректированные по условиям 1999 г. (изменение

налогового и бюджетного законодательства). В дальнейшем при расчетах

финансовой помощи субъекту Федерации будут учитываться оценки налогового

потенциала территории и уровня его использования. Предстоит разработать

методику составления финансовых балансов субъектов Федерации и методику

оценки нормативной налогооблагаемой базы (валовых налоговых ресурсов)

территорий, а также усовершенствовать методику и порядок расчета валового

регионального продукта по субъектам.

Второй этап - определяется индекс бюджетных расходов отдельных регионов или

их групп по единой методике (формуле) на основе объективных параметров,

позволяющих привести удельные доходы бюджетов субъектов к сопоставимым

условиям (прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение

расчетных доходов и расходов и т.д.). После утверждения правительством

комплекса бюджетных нормативов для оценки расходных полномочий субъектов

Федерации по основным отраслям финансирования расчет индексов бюджетных

расходов будет основываться на интегрированном учете этих нормативов.

| |[| |Индекс бюджетных расходов - отношение обоснованной | |[|

| |p| |(нормативной) бюджетной потребности региона (в расчете на | |p|

| |i| |душу населения) к средней (минимальной) обоснованной | |i|

| |c| |потребности по всем субъектам Федерации. Этот индекс | |c|

| |]| |показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить | |]|

| | | |бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном | | |

| | | |регионе по сравнению со средними или минимальными по России | | |

| | | |затратами для обеспечения сопоставимого уровня | | |

| | | |финансирования основных бюджетных расходов. | | |

| | | |Бюджетные нормативы будут базироваться на минимальных | | |

| | | |государственных стандартах и социальных нормативах с учетом | | |

| | | |реальных возможностей консолидированного бюджета РФ по их | | |

| | | |финансированию в данном финансовом году. Нормативы будут | | |

| | | |дифференцироваться по регионам по единой методике с учетом | | |

| | | |объективно обусловленных географических, | | |

| | | |природно-климатических и социально-экономических | | |

| | | |особенностей. Бюджетные нормативы будут использоваться | | |

| | | |только для расчетов финансовой помощи регионам и не должны | | |

| | | |предопределять уровень и структуру бюджетных расходов | | |

| | | |субъектов Федерации. | | |

Третий этап - для каждого субъекта рассчитывается приведенный душевой

бюджетный доход. Фактический душевой доход по субъекту РФ в базовом году,

скорректированный с учетом условий планируемого года, делится на индекс

бюджетных расходов по группе регионов, в которую входит данный субъект.

Четвертый этап - рассчитываются доли регионов в ФФПР и трансферты на основе

сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов Федерации,

скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания

бюджетных расходов. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех

дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых

налоговых доходов. Уровень налоговых доходов субъектов, до которого будет

проводиться выравнивание, должен устанавливаться исходя из возможностей

федерального бюджета и планируемого объема ФФПР, т.е. трансферты

распределяются так, чтобы довести приведенный бюджетный доход на душу

населения регионов до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР

уровня. На получение трансфертов могут рассчитывать субъекты РФ,

среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного

минимального уровня, доля которых в ФФПР, определенная в результате

расчетов, оказывается больше нуля.

Расчеты проводятся следующим образом. Сначала среди всех регионов

выбирается тот, у которого минимальный приведенный душевой доход, и регион,

следующий за ним по этому показателю. Затем определяется сумма недостающих

бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого

бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Эта сумма умножается

на индекс бюджетных расходов, рассчитанный ранее для первого региона, и на

численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из

проектируемого объема ФФПР. Таким образом после первой итерации для региона

с минимальным приведенным душевым доходом определяется часть трансферта, с

учетом которой этот показатель повышается до соответствующего показателя

второго региона. В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу.

На каждой итерации добавляется один регион. ФФПР распределяется до тех пор,

пока весь не будет исчерпан. Далее определяются доли регионов в ФФПР,

которые подлежат утверждению в законе "О федеральном бюджете". Доля региона

рассчитывается как отношение финансовой помощи, определенной в результате

расчетов, ко всему проектируемому ФФПР.

| |[| |Принимая во внимание трудности с определением налогового | |[|

| |p| |потенциала территорий, некоторые специалисты предлагают | |p|

| |i| |первоначально воспользоваться уже апробированным в других | |i|

| |c| |странах показателем валового регионального продукта (объем | |c|

| |]| |созданных на территории товаров и услуг). Показатели объема | |]|

| | | |ВРП и его величины в расчете на одного жителя региона | | |

| | | |характеризуют роль данного региона в ВВП России, а также | | |

| | | |уровень благосостояния его жителей. Госкомстат РФ стал | | |

| | | |публиковать данные о региональном внутреннем продукте. | | |

От положений Концепции перейдем к перспективам их реализации.

Принятый Бюджетный кодекс содержит экономический механизм, который ставит

финансовую помощь регионам в зависимость от показателей, заложенных в

федеральном бюджете. Но аналитики обращают внимание на то, что хорошая идея

плохо реализована. В частности, в соответствии с БК установлен максимально

допустимый дефицит бюджета субъекта РФ на уровне 15% доходов без учета

финансовой помощи - чтобы исключить безответственные заимствования

регионов. Но, поскольку БК относит к понятию "финансовая помощь"

финансирование расходов, передаваемых из бюджетов других уровней,

получается, что регион, который будет нести переданные решением

правительства дополнительные расходы, должен сократить дефицит своего

бюджета пропорционально сумме полученной за них компенсации. Более того, на

регион будут распространяться предусмотренные Бюджетным кодексом санкции -

ограничения на предоставление гарантий, оплату труда госслужащих, выделение

бюджетных кредитов и казначейское исполнение бюджетов.

Новая методика предлагает использовать индекс удорожания бюджетных

расходов, который рассчитывается как отношение средневзвешенного

прожиточного минимума по данной группе регионов к наименьшему значению

средневзвешенного минимума среди всех групп. Некоторые специалисты

сомневаются в корректности использования групповых показателей для оценки

специфики отдельных регионов (как и в случае определения индивидуального

состояния больного по средней температуре его соседей по палате). Видимо,

осознавая это, авторы Концепции ввели норму, по которой проводится

фактически "ручной" досчет по регионам Крайнего Севера. Однако при

использовании прожиточного минимума невозможно отказаться от групповых

показателей из-за несовершенства статистической отчетности (прожиточный

минимум отдельно по автономным округам и автономным областям не

рассчитывается).

Приводится и еще один аргумент против его использования: средства ФФПР

выделяются для поддержки региональных бюджетов, а прожиточный минимум может

быть удовлетворительным показателем только для расчета потребности в

финансовой поддержке физических лиц. Разница принципиальна: для бюджетов

особое значение имеет цена на топливно-энергетические ресурсы и

транспортные услуги, длительность отопительного сезона, состояние

социальной инфраструктуры и т.п. А прожиточный минимум определяется в

первую очередь покупательной способностью населения и лишь косвенно зависит

от цены на топливо и длительности отопительного сезона. На величине

прожиточного минимума практически не отражается важнейший для бюджетов

показатель - состояние социальной инфраструктуры.

Поэтому специалисты предлагают вместо прожиточного минимума рассчитывать

бюджетную потребность по расходам на территории каждого субъекта РФ.

Правда, при этом потребуется обосновывать перспективы развития региона с

точки зрения Федерации в целом.

Далеко не все согласны и с тем, что Концепция рекомендует использовать ФФПР

для выравнивания душевых бюджетных доходов субъектов Федерации, где они

ниже уровня по относительно сравнимым регионам. Оппоненты ссылаются на то,

что критерии классификации, которые становятся основой определения величины

финансовой поддержки, не могут не быть субъективными. Однако такой подход

противоречит здравому смыслу. Например, республики Тыва, Алтай и Хакасия

относительно сравнимы, но выравнивание до среднего уровня по этой группе не

позволит реализовать минимальные социальные стандарты на их территории.

Аналитики ссылаются на расчеты, которые показывают, что любые классификации

(в том числе по уровню дефицита) непригодны для планирования финансовой

поддержки, и в свою очередь предлагают использовать нормативы, выработанные

для ЖКХ, здравоохранения и образования. Необходимо только рассчитать

корректирующие коэффициенты, показывающие, насколько больше (меньше), чем в

среднем по России, расходы каждого субъекта РФ на реализацию федеральных

стандартов с учетом природно-географических и социально-экономических

особенностей региона (отношение обоснованной потребности каждого региона по

расходам на ЖКХ, образование и здравоохранение к среднероссийской). По их

мнению, это повысит уровень достоверности расчетов, позволит лучше

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9