Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

требования, а реальные нужды регионов отодвигаются на второй план.

К сожалению, Концепция положение не улучшает. Поэтому появляются

предложения создать систему безусловного исполнения федерального

законодательства, поставить преграды нарушениям в сфере расходования

средств федерального бюджета по отдельным направлениям. В частности,

применительно к ФФПР, по мнению специалистов, целесообразно установить

(указом Президента РФ или постановлением правительства) твердый порядок

финансирования фонда в течение года. Он исключал бы финансирование одного

региона за первое полугодие, скажем, на 90% запланированной на год суммы, а

другого - лишь на 5%. Фактическое финансирование регионов на 20-е число

месяца, следующего за отчетным, не должно быть выше или ниже

среднероссийского исполнения ФФПР более чем на 5%. Предположим, ФФПР в

среднем по России исполнен на 15%. Тогда каждый регион должен быть

профинансирован минимум на 14,25% (на 5% меньше суммы, запланированной в

федеральном бюджете) и максимум на 15,75%.

Необходимость введения 5-процентного ограничения обусловлена тем,

что часть ФФПР финансируется путем повышения ставок перечисления НДС,

собранного на данной территории, в бюджет субъекта Федерации. Иными

словами, если единой для всех регионов ставкой расщепления НДС является

деление его в пропорции: 25% - в региональный бюджет, 75% - в федеральный,

то при исполнении ФФПР может быть решено, что в федеральный бюджет поступит

60% собранного налога, а дополнительные 15% будут направлены для

финансирования ФФПР на территории. В процессе исполнения бюджета мгновенно

отреагировать на изменение поступления НДС невозможно, поэтому требуется 5-

процентный лаг для выделения средств ФФПР. С другой стороны, Минфин должен

выполнить указанное требование лишь к 20-му числу месяца, следующего за

отчетным, что даст ему достаточно времени для взаиморасчетов и иных

операций по исполнению федерального бюджета.

Высказывается надежда, что такой подход поможет обеспечить

верховенство закона в межбюджетных отношениях, без чего даже самая

идеальная концепция реформирования межбюджетных отношений не приведет к

положительным результатам.

Возможно, будет больше порядка и благодаря Бюджетному кодексу,

который принят 12 августа 1998 г. Согласно БК при недофинансировании

бюджетополучатель или бюджетник может судиться с Минфином, а при наличии

собственной задолженности по налогам требовать проведения взаимозачета.

Таким образом, создаются нормальные условия для прекращения бесконечной

дискуссии между Госналогслужбой и Минфином, с одной стороны, и РАО "ЕЭС",

"Газпромом", с другой, о том, кто кому и сколько должен, кто первый должен

заплатить. Благодаря жестким и понятным процедурам межбюджетных отношений и

казначейскому исполнению бюджета не придется разводить руками в ответ на

наболевший вопрос - где конкретно находятся бюджетные деньги, перечисленные

из центра в регионы? Несомненное достоинство Бюджетного кодекса - детально

прописанная процедура разработки (Минфин) и утверждения (Госдума) бюджета.

Но не стоит идеализировать документ. В одночасье он не решит ни

бюджетные проблемы на федеральном уровне, ни финансовые проблемы в

регионах, хотя и создаст общие для всех правила, блокируя ситуацию, когда

одному региону достается 200% положенных федеральных дотаций, а другому - в

10 раз меньше. [33]

С помощью четкой, последовательной и стабильной правовой и

нормативной базы, которая позволяет более прозрачными и предсказуемыми

методами распределить роли между органами управления различных уровней,

можно добиться существенного повышения стимулов в целях обеспечения

надежного бюджетного управления и ответственности. Для этого потребуется

подготовить и внедрить целый комплекс новых законов (таких как Часть II

Налогового кодекса), поправок к существующему законодательству, чтобы

избавиться от несоответствий между главными бюджетными законами (Налоговым

и Бюджетным кодексами и Законом о местном самоуправлении, Законом о

финансовых основах местных бюджетов), а также улучшения законодательных

принципов субрегионального заимствования. Разработка вспомогательных

федеральных положений для региональных и местных органов управления в

области бюджетной классификации, раскрытии информации, регистрации долговых

обязательств и т.д. позволила бы добиться большего соответствия между

стандартами в разных регионах. Кроме того, субнациональным органам

управления необходимо принять региональные и местные законы и нормативы,

которые будут соответствовать федеральным законам (например, в области

распределения налоговых доходов и трансфертов муниципалитетам), благодаря

которым повысится ответственность и прозрачность бюджетного процесса. В

законах и правилах необходимо также прояснить ответственность внутри

региональных и местных органов управления и законодательных органов за

подготовку, утверждение, исполнение бюджетов и контроль за ними.[34]

Глава 3

3.1 Реформирование межбюджетных отношений.

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными,

региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления

(межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического

и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений

должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать

качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять

общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения,

поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании

налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является

важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма -

территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к

середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала

решения этих задач. Необходимость ее коренного реформирования и создания в

России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на

самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и

исполнительной власти Российской Федерации.

Межбюджетные отношение нашли свое отражение и в Бюджетном кодексе РФ,

принятом в 1998 году, где они определены, как отношения между органами

государственной власти Российской Федерации, органами государственной

власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Межбюджетные отношения, согласно Бюджетному кодексу, основываются

на принципах:

o распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням

бюджетной системы Российской Федерации;

o разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по

временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы

Российской Федерации;

o равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства

бюджетных прав муниципальных образований;

o выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов

Российской Федерации, муниципальных образований;

o равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с

федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с

бюджетами субъектов Российской Федерации.[35]

Принятый в 1997 г. федеральный закон "О финансовых основах

местного самоуправления" не оправдал возлагавшихся на него надежд.

Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются

неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной

финансовой самостоятельности и ответственности органов местного

самоуправления. В связи с этим Минфином России были подготовлен и разослан

в федеральные министерства и в регионы проект Методических рекомендаций по

регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

После его доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств,

представителей региональных и местных финансовых органов, органов местного

самоуправления данный проект предполагается утвердить в качестве

официального документа федерального уровня.

Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно

начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности

властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая

сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в

определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и

ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для

достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин

России впервые провел полную инвентаризацию нормативно-правовых актов,

регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных

уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления расходных

полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе

четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к

населению, эффективности). Были подготовлены соответствующие поправки к

Бюджетному кодексу, включенные в общий пакет поправок, вносимый в

Правительство Российской Федерации в 2000 г.[36]

Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации,

становление новой государственности на федеративных началах требуют

проведения адекватной бюджетно-финансовой политики. Это обуславливает

необходимость реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в

Российской Федерации, требует разработки эффективной системы бюджетного

федерализма и совершенствования механизма финансовых взаимоотношений между

федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного

самоуправления.

Чтобы правильно определить направления реформирования межбюджетных

отношений, требуется, прежде всего, определить сущность такого понятия, как

"бюджетный федерализм", который в федеративном государстве предопределяет

основные требования к механизму межбюджетных отношений. Сущность его

раскрывается через следующие принципы:

. единство общегосударственных интересов и интересов населения как

основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по

бюджетным вопросам;

. сочетание принципов централизма и децентрализма при

разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов,

распределение и перераспределение последних в консолидированные

бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

. высокая степень ответственности власти каждого уровня за

сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из

налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду

и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

. активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации

бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные

отношения.

Только совокупность перечисленных принципов бюджетного федерализма

может обеспечить наиболее полную его реализацию. С учетом этого ведущими

экономистами, работающими в области бюджетных отношений, дается следующее

определение понятия "бюджетный федерализм". "Это отношение на основе

сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами

власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и

реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых

полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних

между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов

Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов,

исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов

населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них

муниципальных образований". [37]

За последние годы система межбюджетных отношений и состояние

региональных и местных бюджетов в Российской Федерации претерпели

существенные изменения. Еще в первой половине 1990-х гг., точнее со второго

квартала 1994 г., кардинально изменились принципы межбюджетных отношений,

когда наряду с другими мероприятиями по формированию новых, федеративных

принципов государственного устройства в России, были установлены единые (за

исключением отдельных республик) нормативы отчислений от федеральных

налогов в региональные бюджеты, создан Фонд финансовой поддержки субъектов

Российской Федерации, средства которого (трансферты) впервые стали

распределяться на основе единой методики и формализованных критериев.

Однако процесс реформирования системы межбюджетных отношений

остался незавершенным. Ежегодные корректировки для перехода от

индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации

к единым правилам распределения ее на формализованной основе были

незначительными и непоследовательными. Начиная с 1996 г. вновь стал

усиливаться субъективизм в распределении финансовой помощи регионам, чему

способствовали недостатки действовавшей в тот период методики распределения

трансфертов. Не уделялось должного внимания вопросу совершенствования

других, кроме трансфертов, форм финансовой поддержки из федерального

бюджета. Отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-

экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ.

Не в полной мере были обоснованы и закреплены расходные полномочия

для каждого уровня бюджетной системы. Не было учета институциональных

реформ как фактора сокращения бюджетных расходов. Оставались нерешенными

вопросы усиления заинтересованности региональных органов государственной

власти и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала

и росте собственных бюджетных доходов. Не была сформирована нормативная

база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не

способствовало сокращению дотационности бюджетов субъектов Федерации,

снижению объема встречных финансовых потоков. Большое влияние на обострение

противоречий между федеральными и региональными органами государственной

власти, а последних с органами местного самоуправления, оказывало принятие

законов без определения источников финансирования. Скорее обострило, чем

смягчило последнюю ситуацию принятие в сентябре 1997 г. федерального закона

«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Основой для проведения последующих шагов по реформированию

финансовых взаимоотношений органов государственной власти разных уровней и

органов местного самоуправления стала принятая летом 1998 г. Правительством

Российской Федерации «Концепция реформирования межбюджетных отношений в

Российской Федерации в 1999-2001 гг.» (постановление от 30 июля 1998 г. №

862), ставшей фактически первой среднесрочной программой действий в этой

области.

Основными направлениями реформы в соответствии с этой концепцией

являются разграничение расходных полномочий и ответственности между

органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных

источников между уровнями бюджетной системы страны, преобразование Фонда

финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, инвестиционная

поддержка развития регионов и др.

В рамках этих направлений усилия должны быть направлены на

стимулирование повышения доходов и сокращения расходов региональных и

местных бюджетов (в том числе за счет формирования унифицированных

механизмов межбюджетных отношений, четкого законодательного закрепления

бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней, расширения

налоговых полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований),

внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи,

разделение финансовой поддержки регионов и муниципальных образований на

инвестиционную и текущую с выделением средств Фонда развития региональных

финансов, повышение взаимной ответственности участников межбюджетных

отношений за соблюдение своих финансовых обязательств.

План-график мер по реализации концепции, логично соединяющий в

едином документе вопросы организации работ по осуществлению реформы,

разработке методологической основы реформы и осуществлению реформирования

законодательной базы межбюджетных отношений, был утвержден Правительством

Российской Федерации в декабре 1998 г. (распоряжение от 4 декабря 1998 г. №

1718-р). К сожалению, практическая реализация Концепции реформирования

межбюджетных отношений началась в сложных условиях, когда после финансового

кризиса августа 1998 г. в стране произошел целый ряд дефолтов по

обслуживанию внутреннего и внешнего долга субъектов Федерации и

муниципальных образований. В результате этого создался определенный

дисбаланс между усилиями по финансовому оздоровлению и реформированию,

осуществляемыми на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации,

ставя под угрозу макроэкономическую стабильность в России и оказывая

негативное влияние на экономическое развитие страны. Кроме этого, во многих

случаях достигнутые положительные результаты реформирования финансовой

системы на федеральном уровне были утеряны в результате увеличения

субсидий, направляемых в жилищный сектор и предприятиям из региональных и

местных бюджетов.

Несмотря на определенные сложности, реформы, проведенные в

1998–2000 гг., значительно продвинули бюджетное устройство страны в сторону

построения основ бюджетного федерализма. Этому же способствовало принятие и

вступление в силу Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации.

В 1999 г., в частности, начался переход к новой методике

распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета

(трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов), ориентированной на

более адекватное решение главной задачи межбюджетного выравнивания –

достижение социальной (в данном случае, территориальной) справедливости, но

не препятствующей повышению экономической эффективности, бюджетной

ответственности и политической консолидации общества. В федеральном бюджете

на 2001 г. создан также специальный Фонд компенсаций, направленный на

целевое финансирование некоторых "федеральных мандатов" – обязательств,

налагаемых федеральным законодательством на региональные и местные бюджеты.

Министерством финансов Российской Федерации были осуществлены

работы по инвентаризации расходных обязательств федерального, региональных

и местных бюджетов с выделением нефинансируемых «мандатов», разработке

новой методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов,

подготовлены законопроекты по сокращению расходных обязательств

территориальных бюджетов, а также некоторые поправки к Бюджетному кодексу

Российской Федерации.

Намечаются новые «контуры» Фонда регионального развития. Средства

этого фонда, выполняющего функцию "аккумуляции" инвестиционной составляющей

финансовой помощи регионам, направляются на финансирование федеральных

программ развития регионов, а также дополнительную финансовую помощь

высокодотационным субъектам Федерации. Фактически данный фонд должен в

будущем стать альтернативой использовавшейся во второй половине 1990-х гг.

практике финансирования инвестиционных проектов через федеральные целевые

программы, в том числе программы социально-экономического развития

регионов. В 2002 г. Правительство Российской Федерации намечает сократить

число последних до пяти (вместо почти полусотни существовавших). В этом

отношении Фонд развития региональных финансов выполняет роль «стимулирующей

составляющей» финансовой помощи, направляемой из федерального бюджета в

регионы.

Наконец, в федеральном бюджете на 2001 г. создан Фонд развития

региональных финансов, средства которого будут распределяться между

субъектами Федерации, проводящими реформы в сфере управления региональными

бюджетами, на конкурсной основе.

В рамках реализации программы реформирования межбюджетных

отношений и региональных финансов Правительство Российской Федерации

обратилось к Международному банку реконструкции и развития (МБРР) с

просьбой выделить финансовые средства на поддержку правовой реформы в сфере

межбюджетных отношений, создание механизма финансового стимулирования

субъектов Федерации и муниципальных образований с целью повышения качества

исполнения федерального законодательства, развитие институциональных

возможностей, связанных с разработкой, реализацией и контролем за ходом

осуществления финансовой реформы на региональном уровне.

В декабре 1999 г. Совет директоров МБРР принял решение о

предоставлении Российской Федерации займа на финансирование Проекта

технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне,

являющегося составной частью программы поддержки реформирования

межбюджетных отношений и региональных и местных финансов в России. Таким

образом, вся программа реформирования региональных финансов состоит из двух

взаимосвязанных частей. Проект технического содействия стал первым этапом

большой программы, а уже второй этап будет включать в себя получение от

МБРР собственно финансового займа (серии займов) под программы

реформирования региональных финансов. Именно кредит МБРР определен в законе

о федеральном бюджете на 2001 г. в качестве источника образования Фонда

развития региональных финансов (ст. 48 закона).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9