Эволюция договорного регулирования социально-трудовых отношений: социальное партнерство

Частичная потеря трудоспособности

В рекомендациях, относящихся к разработке национального законодательства, Конвенций № 102 и № 121, говорится о "полной потере трудоспособности" (способности зарабатывать), "соответствующей потере физической полноценности". На практике попытка определить фактическое снижение трудоспособности (способности зарабатывать), как незначительных физиологических факторов и изменений обстоятельств на рынке труда, в каждом конкретном случае, делает действительную оценку чрезвычайно трудной.

В ряде стран существуют таблицы, которые приводят список случаев физических увечий и полной потери или частичной физической полноценности (включающие в соответствии с законодательством даже случаи обезображивания). Таблицы также содержат указания на степень инвалидности, к которым приводят те или иные случаи. Поскольку этот метод прост, он применяется в странах, где экспертные возможности и медицинские услуги пока еще ограничены.

Задача медицинского эксперта найти необходимый случай в таблице, соответствующий состоянию заявителя, или по аналогии ближайший в таблице. Иногда, в исключительных случаях, эксперт свободен сделать выбор по аналогии. В некоторых странах, наоборот, оценка строго регламентирована на основе определения потери способности зарабатывать (трудоспособности), соответствующей физической неполноценности, принимая во внимание заработок до несчастного случая, квалификацию и возможность реабилитации, будущую возможность работать и т.д. При этом схема, касающаяся степени нетрудоспособности, используется (если вообще используется) только как установка, носящая общий характер.

Метод отражения степени нетрудоспособности (характера инвалидности) в размере пособия обычно прост, 100-процентная или полная нетрудоспособность влечет за собой периодические выплаты пенсии, которые начинаются сразу после получения трудового увечья, в постоянных размерах, однако решение о конкретном размере принимается в зависимости от проводимой политики или различных законодательных положений. Если, как это бывает в большинстве случаев, нетрудоспособность составляет менее 100 процентов, пенсия выплачивается в процентном отношении к пенсии, которая была бы назначена при полной потере трудоспособности. При существенной потере трудоспособности выплачивается регулярная пенсия, при небольшой — может быть выплачена просто единовременная компенсация. Что касается минимума пенсий, то страховые организации выплачивают их в самых разных размерах, и уж конечно ниже жалования, например 10 процентов от него, в редких случаях — 30.

Размер может быть увеличен, если состояние нетрудоспособного требует постоянного постороннего ухода, надбавка может составить 50 процентов пенсии, Некоторые системы социального обеспечения выплачивают дополнительную надбавку, если нетрудоспособный пенсионер полностью не способен на какую-либо работу.

Конвенции № 102 и № 121 говорят как о потере физической полноценности, так и о потере возможности зарабатывать. На практике может быть установлена взаимозависимость между этими двумя подходами. Незначительное увечье, в связи с которым выплачивается (как правило) единовременное пособие, не влечет за собой потерю заработка. В то же время пенсия, назначенная, в, тяжелых случаях (при значительной потере трудоспособности), хотя она обычно полностью и не компенсирует потерю заработка, служит реальной поддержкой при утере возможности зарабатывать. Вместе с тем, существует риск, что незначительное увечье может иметь на перспективу несоразмерный негативный эффект для квалифицированных рабочих или мастеров-специалистов. По этой причине в некоторых странах, там, где подход изначально основан на определении потери физической полноценности, в качестве исключения назначаются специальные дополнительные пособия, а также, как правило, пенсии, а не разовые пособия.

Пенсии по случаю потери кормильца

Если работник умирает в результате трудового увечья, в соответствии с законодательством могут выплачиваться пенсии его иждивенцам (как и пособия на похороны). Аналогично пенсиям и пособиям в связи с трудовым увечьем этот вид пенсий и пособий не зависит от продолжительности занятости кормильца или уплаты страховых взносов.

Список иждивенцев, имеющих право на пенсии и пособия в связи с трудовым увечьем кормильца, обычно шире, чем тот, который определен общими, непрофессиональными программами социального страхования. Преимущество имеет вдова, независимо от возраста, трудоспособности, имеющая детей. Однако при этом обычно присутствует одно условие — совместное проживание с кормильцем или нахождение на его иждивении. Такое же преимущество отдается и вдовцу, но обычно при условии, что он инвалид. (Необходимо заметить, что есть тенденция отменить это дискриминационное положение.) Дети, находившиеся на иждивении в семье, имеют вторую очередь; родители, находившиеся на иждивении, имеют третью очередь. Страховые системы могут установить четвертую очередь в отношении любых других иждивенцев.

Причина, по которой для получателей пособий устанавливается порядок очередности, состоит в том, что не все сразу могут получать пособия по факту одной смерти. Наиболее распространенный размер пособия по случаю потери кормильца: для вдовы — 30 процентов от заработка работника-кормильца, на одного ребенка — 15 процентов, если ребенок сирота — 20, а на одного иждивенца-родителя — 20 процентов, про этом общий максимальный размер всех пособий не может превышать 75 процентов. Эти размеры, кстати, соответствуют уровню, установленному Конвенцией № 121, касающейся пособий, в случаях производственного травматизма, имея в виду, что вдова с двумя детьми смогла бы получать пенсию, составляющую, по крайней мере, половину заработка мужа, который он имел непосредственно перед несчастным случаем.

Проблемы реабилитации инвалидов

Многие программы социального страхования, предоставляющие пособия в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием, занимаются также и реабилитацией инвалидов. Предоставление протезов и других ортопедических изделий давно уже стало составным элементов медицинской помощи, однако постановка задачи о всесторонней реабилитации, подразумевающей медицинскую, профессиональную и социальную реабилитацию, относится к последнему времени. Только после Второй мировой войны реабилитация инвалидов стала предметом серьезной социальной политики во многих странах.

Организованные государственные программы реабилитации допускают предоставление услуг инвалидам независимо от происхождения инвалидности. Одновременно с этим учреждения социального обеспечения могут финансировать медицинскую и профессиональную реабилитацию тех, кто получил увечье на работе. Некоторые учреждения социального страхования имеют свои собственные реабилитационные центры, помощь в которых оказывается получившим травму как на работе, так и вне ее. Однако по системам компенсаций, основанным на ответственности работодателя, являющимся или не являющимся составной частью частного страхования, добиться предоставления инвалидам помощи по реабилитации непросто.

Конвенция № 102 требует, чтобы учреждения, отвечающие за медицинскую помощь по возможности сотрудничали со службами общей профессиональной реабилитации с целью содействия устройству инвалидов на приемлемой для них работе. Конвенция № 121, касающаяся пособий в случаях производственного травматизма, устанавливает подробные положения для стран, обязанных "создавать службы восстановления трудоспособности, целью которых является подготовка инвалидов к возобновлению их прежней деятельности во всех случаях, когда это возможно, или, если это невозможно, к иному наиболее подходящему оплачиваемому труду, с учетом их возможностей и способностей" и обязанных "принимать меры для того, чтобы способствовать устройству инвалидов на работу".

Реабилитационные меры и выплата пенсий: их взаимосвязь

Нетрудно заметить ряд проблем, которые возникают при выплате пенсий в связи с постоянной нетрудоспособностью и реабилитацией инвалидов, получивших увечье на работе. Учитывая, что задача пенсии является в первую очередь компенсировать потерю возможности зарабатывать, встает вопрос, должен ли размер компенсации за потерю заработка быть снижен или ее выплата совсем прекращена, если после реабилитации получатель пособия возвратился на работу и стал зарабатывать больше, чем ожидалось, когда ему устанавливалось пособие?

Один ответ основывается на идее "реабилитация до пенсии", означающей, что окончательное назначение пенсии не производится пока реабилитационные меры не были проведены в полной мере и возможности зарабатывать получателя пенсии не определились. В противном случае, инвалид может без особого энтузиазма содействовать свой реабилитации, будет иметь соблазн не торопиться с возращением к активной трудовой деятельности или не работать в меру своих возможностей, что в той или иной степени не будет способствовать процессу реабилитации, которая теоретически расширила бы ему возможность зарабатывать, ну и, конечно, уменьшила бы размер его пенсии.

Другой ответ на этот вопрос основан на концепции, что назначаемая пенсия состоит из двух элементов. Один элемент это то, что — пенсия назначается за "потерю физической полноценности" и отражает факт потери (полной или частичной) физической полноценности и предполагает пожизненную пенсию. С другой стороны, пенсия по "инвалидности" связана с потерей заработка и может пересматриваться в силу различных факторов, в том числе с учетом успешного процесса реабилитации.

Профилактика производственного травматизма

Когда по системам страхования ответственности работодателя стали назначаться пенсии в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием, многие решили, что одним из результатов этого будет повышение заинтересованности в повышении безопасности труда. Время, однако, показало, что ощутимого результата в этом направлении не последовало, однако как системы социального обеспечения, так и законодательство по безопасности труда получили развитие, что было естественным ответом на экономический и технологический прогресс. Постепенно установилась связь между двумя направлениями социальной политики. И пособия (как денежные, так и в натуральном виде: предоставление медицинской помощи и других услуг) являются только одной гранью политики социального обеспечения. В конечном счете для здоровья каждого и общества в целом, да и благополучия фондов социального обеспечения профилактика всегда лучше лечения.

В законодательстве некоторых стран записано, что органы социального обеспечения обязаны координировать свою работу с работой служб безопасности труда, здравоохранения и другими организациями, занимающимися социальными вопросами. В других странах системы страхования от трудового увечья, органы, занимающиеся безопасностью труда, здравоохранения и социального обеспечения, объединены в одну организацию. В ряде стран в управлении этими вопросами активно участвуют профсоюзы. В качестве другого примера координации работы различных служб, пусть даже не непосредственной, можно заметить практику направления органами социального обеспечения своих средств на финансирование исследований в области безопасности и охраны труда.

При страховании ответственности работодателя в связи с трудовым увечьем применяется поощрительный метод для тех, кто имеет хорошие показатели по безопасности труда, что отражается в пониженных страховых премиях (взносах), по так называемой поощрительной шкале. Если вместо непосредственной ответственности работодателя используется система социального страхования в связи с трудовым увечьем, в некоторых странах продолжают следовать этой практике, однако в целях упрощения управления доминирует практика единообразной системы взносов. Есть и другие каналы, по которым органы социального обеспечения стремятся воздействовать на охрану и безопасность труда, направляя на эти цели определенную часть своего бюджета.

В заключение можно обратить внимание на две общие тенденции, которые отражают техническую сторону, первоначально применявшуюся для системы ответственности работодателя и которые могут повлиять на дальнейшее развитие систем защиты от трудового увечья.

Одна из них — распространение этих систем не только на работающих по найму. Многие страны уже включили в системы группы самостоятельно занятого населения, лиц, находящихся на границе активной занятости: студентов, практикантов и безработных, которые по статусу обязаны иметь постоянные контакты с бюро по трудоустройству. Некоторые страховые системы разрешают безработным регистрироваться добровольно. Такой расширительный подход требует изменений в определении понятий трудового увечья. Сильный импульс развитию всеобъемлющей защиты от последствий травматизма независимо от того, где произошло увечье и находилась ли в это время жертва в трудовых отношениях, дала, конечно, резко возросшая степень риска на автомобильных дорогах.

Другой путь, по которому прогресс может быть сделан в направлении универсальности охвата — это унификация размеров и условий назначения пособий в связи с трудовым увечьем и другими отраслями социального обеспечения.

2.4. Принципы организации страхования социальных рисков на уровне субъекта федерации

Основу международно-правового регулирования социального обеспечения на многосторонней основе составляют конвенции МОТ, носящие обязательный характер для ратифицировавших их участников, а также рекомендации, статус которых соответствует названию документа.

Большинство частных вопросов двухсторонних отношений регулируется двухсторонними договорами и касается определения права на экспорт пенсии или обязательности уплаты страховых взносов.

Перечень основных конвенций и рекомендаций по социальному обеспечению выглядит следующим образом:

Конвенция № 102 от 1952 года о минимальных нормах социального обеспечения;

Конвенция № 103 (пересмотренная) от 1952 года об охране материнства;

Рекомендации № 95 от 1952 года об охране материнства;

Конвенция № 118 от 1962 года о равноправии в области социального обеспечения;

Конвенция № 121 от 1964 года о пособиях в случае производственного травматизма;

Рекомендации № 121 от 1964 года о пособиях в случае производственного травматизма;

Конвенция № 128 от 1967 года о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца;

Рекомендации № 131 от 1967 года о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца;

Конвенция № 130 от 1969 года о медицинской помощи и пособиях по болезни;

Рекомендации № 134 от 1969 о медицинской помощи и пособиях по болезни;

Конвенция № 157 от 1982 года о сохранении прав в области социального обеспечения;

Конвенция № 167 от 1983 года о сохранении прав в области социального обеспечения.

Корпус международного права по вопросам социального обеспечения помимо перечисленных выше документов включает также конвенции по социальному обеспечению отдельных групп населения (например, рыбаков, моряков и т.д.).

Законодательство Российской Федерации

Законодательство Российской Федерации, а также СССР в части, которая в результате объявления правопреемственности, была интегрирована в его состав, выглядит значительно менее внушительно.

В основе лежат несколько законов, определяющих отдельные виды краткосрочного страхования. При этом фактически не существует законодательного регулирования условий предоставления страхового возмещения, которое обычно определяется подзаконными актами либо актами общественных организаций.

Абсолютное большинство актов носит внутриведомственный характер либо используется в силу традиции, что в целом ставит под сомнение правомерность сбора страховых взносов, а уж тем более - начисление штрафов и пеней на нарушение установлений, не носящих нормативного характера.

В настоящее время рядом специалистов готовится ряд законов, призванных решить указанную проблему. Среди них и закон «Об основах социального страхования в Российской Федерации». Однако в силу того обстоятельства, что создание указанных законов занимаются представители прежней «школы» администраторов, очевидно, что не следует ожидать новизны подходов и решений.

Пока разработку подобных законов не возьмут на себя заинтересованные стороны в рамках системы социального партнерства, их концептуальное качество и возможности практической реализации представляются весьма проблематичными.

Принципы организации страхования социальных рисков на местах

Принципы организации

Основой системы является равнодоступность социального страхования для всех категорий населения, а в отдельных случаях - его обязательный характер.

В качестве базовых параметров системы могут быть избраны следующие:

соответствие норм обеспечения законодательно установленным в Российской Федерации стандартам по данному виду социального страхования, а в случае отсутствия таковых - минимальным стандартам соответствующих Конвенций МОТ;

низкие издержки системы и минимальный аппарат управления;

трехсторонний характер финансирования системы на условиях взаимной выгодности и взаимной ответственности;

общественно-государственный характер управления и контроля за соответствующей системой, реализуемый через механизмы трехстороннего сотрудничества;

наличие обязательной публичной отчетности;

равенство условий для всех застрахованных (предполагающее отсутствие любых льгот);

отсутствие перераспределительных отношений нестрахового характера в рамках системы;

добровольность системы в отношении лиц, не работающих по найму;

способность системы привлекать дополнительные ресурсы без усиления нагрузки на налогоплательщиков и страхователей.

При этом следует все же иметь в виду, что необходимо в опережающем порядке и достаточно радикально пересматривать отношение к социальному страхованию и его стандартам, сложившимся в совершенно иных исторических условиях и ориентированных на решение иных, чем это принято в мировой практике, задач.

Учитывая, что Президент, Правительство, так и законодатели абсолютно не готовы к серьезной постановке вопроса о пересмотре системы социальных гарантий, всерьез говорить о создании эффективной и экономически оправданной системы социального страхования можно лишь в условиях организованного давления на власть со стороны хозяйствующих субъектов и региональных властей, фактически отвечающих за реализацию социальных гарантий, но не имеющих на это необходимых средств и законодательных полномочий.

При организации систем на местах следует особо учитывать следующие факторы:

различные регионы России в силу исторических причин имеют различный уровень экономического и социального развития;

регионы чрезвычайно отличаются по климатическим условиям, насыщенности природными и энергетическими ресурсами;

население регионов обладает различными возможностями для альтернативной занятости или извлечения доходов от занятий, не связанных с работой по найму;

между регионами наблюдается чрезвычайно широкое разнообразие культурно-исторических условий и традиционных форм решения вопросов социальной защиты;

достаточно различен уровень интегрированности и представленности отдельных социальных и профессиональных групп, что ведет к различному уровню отражения их интересов в рамках принимаемых на уровне регионов решений при полном неучете таких интересов на федеральном уровне.

Учитывая вышеизложенное можно смело утверждать, что формирование интегрированных страховых систем на федеральном уровне - дело абсолютно бессмысленное, экономически и политически бесперспективное. Усредненные системы ни при каких условиях не будут удовлетворять реальные интересы социальных групп в регионах с различным уровнем развития и различной ориентацией, а отвлечение средств будет в дальнейшем вызывать все большее отторжение и противодействие, борьба с которым потребует непропорционального увеличения институциональных расходов федерального центра на поддержание изживших себя систем.

При этом немаловажен и тот факт, что абсолютное большинство плательщиков страховых взносов сегодня не уверено в обоснованности их размеров и эффективности их использования. Создание же систем контроля со стороны плательщиков и текущий контроль за системами социального страхования возможен только на местах.

Распределение полномочий и общая структура управления

Страховые системы на местах могут формироваться на условиях минимальной достаточности в силу того, что регион обладает реальной статистикой страховых случаев, которая может на порядки отличаться от общефедеральной. Кроме того, в регионах, где очень сильны традиции внутрисемейных (внутриродовых) систем поддержания в старости и иных страховых случаях, размеры страховых изъятий могут быть минимальными, что в силу снижения издержек приведет к росту конкурентоспособности производств, расположенных на данной территории. И в любом случае, лишь на этом уровне возможна взаимная и сбалансированная договоренность между тремя сторонами отношений, которая могла бы институционально реализоваться на основе создания «центров социального партнерства».

Федеральное правительство, со своей стороны, может проводить определенную политику по выравниванию уровней развития регионов за счет субвенций, формируемых из средств общефедеральных налогов, а также через установление действительно минимальных требований по страховой защите.

В этом случае регионы сами смогут отслеживать определенный уровень обеспеченности населения с учетом сложившегося в данном регионе уровня цен (чего не происходит сейчас), а следовательно - иметь инструменты влияния на этот фактор через регулирование финансируемого за счет страховых резервов потребления.

Одновременно очевидно, что в рамках региона значительно легче предупреждать злоупотребления со сторон управляющих страховыми резервами (а примеров таких злоупотреблений на федеральном уровне более чем достаточно) в силу их большей доступности и абсолютной подконтрольности, чего невозможно достичь на общефедеральном уровне.

В целом организация взаимоотношений может выглядеть следующим образом:

2.5. Мировой опыт финансирование систем социального обеспечения

Цели и методы

Система социального обеспечения заслуживает свое название лишь в том случае, когда имеется твердая уверенность в том, что обещанные пособия будут выплачиваться своевременно. Прежде чем использовать на практике такую систему, следует тщательно изучить методы финансирования предлагаемых пособий и найти решение долговременного характера. Это в равной мере относится как к системам социального обеспечения, установленных законом, так и к системам добровольного страхования; административный орган, отвечающий за какую то бы ни было систему, должен после определения ее конечной цели изыскать пути и средства ее достижения.

Расходы системы социального обеспечения составляют сумму, необходимую для выплаты пособий и покрытия административных затрат. Эта сумма будет меняться из года в год в зависимости от различных факторов, анализ которых состоит в том, как собрать требуемые ресурсы для своевременного покрытия расходов. Однако у этой проблемы имеются различные аспекты. Один из них заключается в том, что в краткосрочном и долгосрочном плане сбор средств должен осуществляться на регулярной и систематической основе, даже если пособия придется выплачивать через нерегулярные промежутки времени. Кроме того, возникает вопрос о том, каким образом следует осуществлять сбор этих средств: за счет налогообложения или за счет взносов, устанавливаемых для застрахованных лиц и для работодателей, если речь идет о лицах, работающих по найму.

Для некоторых видов систем решение проблемы финансирования является очевидным. Универсальные системы, охватывающие всех жителей, а также системы социальной помощи, естественно, финансируются за счет налогов, причем осуществляется сбор средств такого уровня, который необходим для покрытия расходов.

Профессиональные системы, распространяющиеся только на работников конкретных профессий, должны финансироваться за счет взносов, причем сбор средств следует осуществлять заранее, чтобы обеспечивать определенную гарантию выплаты тех пособий, которые уже заработаны.

Провидентные фонды, конечно же, финансируются за счет взносов, причем индивидуальные участники получают пособия из общей суммы накопленных взносов, выплачиваемых ими или их работодателями от их имени. Вместе с тем, системы социального страхования могут финансироваться на основе различных методов и каждый из них можно было бы по-своему обосновать. Поэтому далее речь идет в основном о системах социального страхования.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12