Эволюция договорного регулирования социально-трудовых отношений: социальное партнерство

1. Конфронтационность в данном контексте рассматривается как способ регулирования трудовых отношений и разрешения конфликтов интересов и прав в сфере труда, как правило, опирающийся на силовые методы (забастовки и локауты) и вытекающий из непризнания оппонента равной себе стороной (в первую очередь предпринимателями своих рабочих). И в силу этого в данном случае используется крайне бедный и ограниченный набор процедур и инструментов согласования интересов. Соотношение конфликта интересов и конфликта прав может быть различным. Существенно то, что его разрешение нуждается в крайних методах, хотя, как показывает современная российская практика, и их бывает недостаточно для разрешения локальных противоречий в ходе структурного кризиса.

2. Соревновательная модель трудовых отношений есть историческое развитие конфронтационной, характеризующаяся расширением арсенала механизмов и процедур взаимодействия (досудебных и судебных), завершением формирования институтов представительства интересов сторон (профсоюзы и объединения работодателей) и распространением принципов тарифного регулирования и, наконец, возрастанием роли государства в сфере трудовых отношений. В первую очередь это относится к правовому регулированию, законодательному оформлению трудовых отношений, но в то же время и не исключает прямого участия органов управления в тарифном регулировании через систему трипартизма.

Конечно, в реальной истории противостояния труда и капитала конфронтационный и соревновательный этапы могут выделяться лишь с очень большой долей условности. Тем более что система этих отношений, их цикличность во многом определяются чередой подъемов и спадов в развитии экономики, ходом развития научно-технической и промышленной революций. Все же, учитывая всю меру упрощения реальной картины, считается правомерным отождествление ранне-индустриального и индустриального периодов развития общества с конфронтацией наемных работников и работодателей по всем основным вопросам трудовой деятельности: ее оплаты, продолжительности, охраны труда, минимальным социальным гарантиям, права на ассоциацию. А развитый индустриальный период более ассоциируется с соревновательным, постепенно (в зависимости от страны и успехов экономического прогресса) переходящим в ту или иную модель социального партнерства. Соревновательности в отличие от конфронтационности присуща более широкая практика нормативно-правового регулирования отношений в сфере труда.

Переход от одной модели социального партнерства к другой стал возможен в результате длительной борьбы профсоюзов за права трудящихся, за признание профсоюзов реальной силой, добившейся права участвовать в принятии решений по широкому кругу социально-экономических вопросов. Именно на основе развития и укрепления профсоюзов и (как ответ на это) формирования объединений работодателей распространяется практика регулирования отношений работников и работодателей на основе коллективных договоров и соглашений, развивается тарифная автономия. А так как одной из функций тарифных соглашений (наряду с охраной интересов и упорядочением отношений) является поддержание социального мира, то переход от одной к другой модели социального партнерства стал логическим развитием коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений. Исторически и генетически это соответствовало постиндустриальной трансформации экономики и производственных отношений.

Однако социальное партнерство, если судить по реальным перипетиям его развития в конкретных странах, остается достаточно "конъюнктурным" институтом трудовых отношений.

При изменении экономической ситуации - спаде производства, росте безработицы, ослаблении профсоюзов или государственного регулирования условий и оплаты труда, социального обеспечения и т.п. - предпринимательские объединения с легкостью отказываются от многих форм тарифного регулирования (в особенности централизованных - общегосударственных и отраслевых тарифных соглашений), стремятся перенести процесс заключения коллективных договоров и соглашений на первичный уровень (предприятие, фирма), снизить объем социальных гарантий, вообще отказаться от реализации многих специальных договоров и соглашений.

Да и сейчас, в условиях глобализации социально-экономических процессов, коренных изменений в системе производственных связей в случае снижения темпов экономического развития либо необходимости повышения эффективности производства, работодатели готовы отказаться от многих процедур и механизмов согласования интересов с профсоюзами. Многие конкретные действия транснациональных компаний тому наглядное подтверждение.

У обществ переходного типа, в том числе и российского, нет в запасе такого продолжительного отрезка времени для естественноисторической трансформации. Догоняющий характер их развития предполагает совершенно иные темпы и механизмы структурной перестройки. Потому они и выделяются в особую категорию переходных обществ, что за относительно короткий период времени им необходимо решить массу чрезвычайно масштабных и трудных проблем, совершить что-то наподобие "прыжка" из феодализма в социализм, хотя в реальном, а не фарсово-утопическом варианте.

Поэтому следует подчеркнуть, что в переходном российском обществе функции партнерства отличны от функций номинально сходного социального института в высокоразвитых странах Запада.

В России социальное партнерство, его формирующаяся модель, выступает и как определенного рода амортизитор социальной напряженности, открытой конфронтации интересов и институтов в сфере труда, и как инкубатор для строящейся рыночной системы трудовых отношений. В ходе процедур социального партнерства происходит оформление интересов и прав реструктурированных социальных, корпоративных и региональных групп, формирование адекватных им институтов представительства, нормативно-правовой базы, наработка практики коллективно-договорного регулирования и выработка правил игры в целом.

Задача, если вдуматься, не только сложная, но и противоречивая. С одной стороны, мы утверждаем, что социальные группы и их интересы не до конца сформированы и, соответственно, институты представительства этих интересов либо находятся в стадии оформления, поиска своего места и роли, либо используются уже существующие институты - профсоюзы, объединения предпринимателей (работодателей), коллективные договоры и соглашения и т.д., - не вполне адекватно или лишь частично отражающие формирующийся спектр интересов различных категорий участников социально-трудовых отношений. С другой стороны, речь ведется о конфронтационности основных субъектов социального партнерства, противоречивости современных  способов их регулирования. И это при концентрации социальной напряженности  в ряде отраслей и регионов.

Как представляется, вышеназванное противоречие - это противоречие самой жизни, реальной общественно-политической и социально-экономической ситуации. Социальная структура еще не вполне устоялась, в ходе структурной перестройки экономики ей предстоят весьма существенные изменения. Отдельные социальные группы и слои переживают различные стадии трансформации, поэтому степень их адаптации к изменившимся и продолжающим меняться условиям существования крайне неравномерна. Кроме того, если говорить о конкретных группах, например о предпринимателях, то данная категория еще далека от завершения процесса интеграции в единую группу или слой. Соответственно, пока не сложилась и более или менее устойчивая иерархия ценностей и интересов, не определились долгосрочные мотивы поведения, общая групповая стратегия. Организации, представляющие "сегодня интересы российских наемных работников, и в первую очередь профсоюзы, также достаточно далеки от идеала. Степень их адаптации к меняющимся социально-экономическим условиям явно недостаточна, а интересы самосохранения как института важнее, чем интересы рядовых работников. Проявляемая активность, скорее, консервативна, чем прогрессивна, и концентрируется по преимуществу в неэффективных и неконкурентоспособных отраслях и производствах. Правила игры в сфере труда уже в значительной мере изменились и продолжают меняться, но они еще не стали ни общепризнанными, ни стабильными. Система отношений функционирует (или, если угодно, выживает) где-то за счет силы инерции, привычки к традиционным формам, где-то за счет доморощенного поиска новых форм организации взаимоотношений, распределения ответственности и контроля. Путаницу усиливает многочисленность существующих институтов, многие из которых претендуют на представление и защиту интересов, не являющихся для них органичными, используют их в чисто политических либо эгоистически-конъюнктурных целях. Так, в уставах некоторых объединений предпринимателей говорится о защите интересов трудовых коллективов (хотя, по сути, подразумеваются интересы корпоративные, лишь частично совпадающие с интересами наемных работников). Профсоюзы выступают от лица всех трудящихся и всего населения, хотя объективно как и политически защищают интересы более узких групп работников наемного труда.

Здесь вновь возникают некоторые параллели с современными западными реалиями. Имеются в виду "группы интересов" как социальные образования, формирующиеся уже не на основе традиционной социальной стратификации, значение которой перестает играть центральную группообразующую роль, а на основе интересов и целей более локального, корпоративного уровня, объединяющих на определенное время и при определенных условиях представителей различных социальных групп и слоев. Однако, как представляется, при всей внешней однотипности групп интересов в России и на Западе, их природа, объективные и субъективные условия возникновения и функционирования различны. Это может проявиться при изменении социально-экономической конъюнктуры и соответственной смене вектора интересов. В таких условиях вероятность конфликтного развития событий в российской ситуации гораздо выше, потому конфронтационный способ разрешения возникающих противоречий станет более вероятным.

Таким образом, отнесение конгломерата социально-трудовых отношений в том виде, в каком он сегодня пребывает в России, к конфронтационному типу обусловлено незавершенностью становления не групп интересов, а интересов групп, институтов их представительства, рыхлостью и слабостью системы предотвращения и регулирования конфликтов, возникающих в сфере труда. Это не означает, что трудовые отношения развиваются исключительно или по преимуществу конфликтным путем. Совсем не обязательно, и практика последних лет является тому подтверждением: забастовочная активность и конфликтность на производстве цикличны, в пиковые годы даже велики, но далеко не катастрофичны. Повышенная конфликтность присуща определенным отраслям, производствам и регионам (нуждающимся в реструктуризации, неконкурентоспособным и депрессивным), к которым, как в случае с массовыми неплатежами, могут присоединяться другие отрасли, профессии и регионы. И здесь уже вступают в силу иные механизмы: политические настроения, распространенность социального недовольства и его глубина, эффективность и сила государственной машины.

Суть же отличия конфронтационного типа социально-трудовых отношений от соревновательного, не в накале и распространении трудовых конфликтов, а в отсутствии (или ограниченности и недостаточности) набора механизмов и процедур предотвращения перерастания противоречия между работником и работодателем в открытый конфликт (забастовку, голодовку, перекрытие транспортных путей и т.п.). Это означает, что для разрешения возникающего конфликта (причем как конфликта интересов, так и конфликта прав) трудящимся приходится прибегать к крайним мерам открытого протеста либо он подавляется, загоняется вглубь и его разрушительный потенциал только возрастает.

Именно поэтому создание системы социального партнерства, институализация процесса переговоров, выполнение достигнутых договоренностей, создание системы контроля и санкций - одна из приоритетных задач в области трудовых отношений переходного типа. Когда соответствующие институты, механизмы и процедуры в достаточной мере оформятся и будут признаны большинством участников социально-трудовых отношений, тогда, очевидно, возможно будет говорить о завершении переходного периода в развитии данных отношений, о реальном продвижении в становлении социального партнерства. Сегодня же, заявляя о своей заинтересованности в формировании системы социального партнерства, стороны трудовых отношений прежде всего преследуют собственные цели, и в первую очередь укрепление своих позиций за счет партнеров. Вся история развития социального партнерства в России наглядное тому подтверждение.

Начало забастовочного движения предвещало мощный подъем социального протеста, который мог быть усугублен распространением трудовых и имущественных конфликтов в ходе начинаемой широкомасштабной ваучерной приватизации. В силу сохранения централизованной схемы управления экономикой, как уже отмечалось, такие конфликты с неизбежностью либо выливались в конфликты непосредственно с центральной властью, либо требовали ее активного участия. Это могло если не парализовать, то во всяком случае сильно затруднить деятельность федеральной исполнительной власти по оперативному управлению страной и проведению необходимых социально-экономических преобразований. Поэтому формирование системы социального партнерства с точки зрения федерального центра решало как минимум две задачи: оно должно было снизить уровень давления на правительство, стать своего рода буфером для него при разрешении многих общесоциальных, отраслевых и региональных конфликтов и в более отдаленной перспективе наладить нормальный диалог между непосредственными участниками трудовых отношений, инициировать выработку взаимоприемлемых решений на договорной основе.

Для центральных органов традиционных профсоюзов (ФНПР и ЦК отраслевых профсоюзов) идея формирования системы социального партнерства тоже была весьма привлекательна, в особенности как реализация возможности участвовать в выработке общероссийских решений и сохранение статуса признанного официального представителя и выразителя интересов подавляющего большинства населения. С учетом ослабления значения да и престижа традиционных профсоюзов, достаточно сильной конкуренции со стороны новых профобъединений, это являлось очень важным фактором сохранения ФНПР как целостного объединения, как противовеса нараставшим центробежным тенденциям в профсоюзном движении.

Кроме того, легитимизация статуса профсоюзов через Российскую трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений открывала возможности прямого доступа в высшие правительственные структуры для решения насущных по мнению руководства профсоюзов социальных, трудовых и отраслевых вопросов, способствовала их сохранению как объединения федерального уровня (особенно в конце 1993 года, когда достаточно серьезно стоял вопрос о роспуске ФНПР). Длительный торг за право распоряжаться средствами Фонда социального страхования во многом благодаря системе трипартизма позволил профсоюзам добиться важного для них компромисса: сохранения если не полного, то хотя бы существенного контроля за расходованием средств одного из важнейших внебюджетных фондов.

Специфика переходного состояния сферы труда от тотального огосударствления (при наличии и постоянном расширении теневой экономики и соответствующих трудовых отношений) до многоукладности и преобладания (во многом формального) частной собственности определила и положение работодателя в системе регулирования трудовых отношений, принятия решений и границ ответственности. Первоначально при отсутствии реальных предпринимателей эту роль были призваны исполнять отраслевые министерства и ведомства, а также корпорации (концерныы, созданные путем преобразования старых ведомств в акционерные общества. Естественно, для таких структур социальное партнерство не представляло практического значения и могло служить лишь вспомогательным инструментом лоббирования отраслевых и корпоративных интересов, привлечения к этому трудовых коллективов и профсоюзов (примером тому могут быть "директорские забастовки"). Для Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), других объединений директоров институты трипартизма представляли большой интерес в плане, как повышения политического статуса, так и лоббирования ряда общих интересов (собственность, льготные кредиты, налоговые и экспортно-импортные привилегии).

Формирование крупного отечественного частного капитала проходило в сферах, достаточно далеких от проблем регулирования труда и социальных вопросов (финансы). Либо регулирование этих отношений шло напрямую в формах, игнорирующих существующее трудовое право, уклоняющихся от институализации отношений и регламентации с помощью государственных структур.

Все это предопределило особенности российской модели трипартизма. Государственные структуры играют в формирующейся системе регулирования чрезмерно большую роль, что порождает тенденции бюрократизации и выхолащивания принципов социального партнерства, не способствует преодолению социальной напряженности и установлению партнерских отношений в вопросах регулирования социальной и трудовой сферы.

Толчком к оформлению системы социального партнерства, или российского трипартизма, послужила волна забастовок 1991 года. Ожидаемое обострение социального конфликта в связи с началом рыночных реформ стало приобретать реальные черты. Расширение контактов и сотрудничества с западными странами в рассматриваемой сфере вылилось в проведение ряда научно-практических мероприятий, посвященных различным аспектам зарубежного опыта регулирования рынка труда и индустриальных отношений, моделей социального партнерства. Оживилась законотворческая работа, появились первые отраслевые тарифные и региональные соглашения.

К сожалению, не преуспев в конструктивной работе и налаживании диалога, РТК превратилась в арену политической игры, противостояния традиционных и новых профсоюзов. "Выхода пара в свисток", создания реального буфера, способного ослабить давление на правительство, на что первоначально ориентировалась правительственная сторона, не получилось.

Генеральное соглашение на 1992 год отличалось откровенной декларативностью. Еще на стадии подготовки стало ясно, что оно вряд ли будет выполнено, хотя бы в силу отсутствия механизмов контроля за его реализацией. Об этих механизмах вспомнили лишь в августе. По оценкам ФНПР, из 50 пунктов полностью было выполнено 15 и 14 частично. Альтернативные профсоюзы (Независимый профсоюз горняков России и СОЦПРОФ) отозвали свои подписи под документом.

Параллельно предпринимались определенные шаги в сторону формирования законодательной базы социального партнерства. 11 марта 1992 года Верховным Советом был принят Закон "О коллективных договорах и соглашениях". Одновременно был разработан пакет законодательных и рекомендательных материалов, регулирующих формы социального партнерства. Созданы и приступили к работе комиссии по заключению отраслевых (тарифных) соглашений между Министерством труда Российской Федерации, объединениями профсоюзов и работодателей.

В 1992 году было заключено 53 отраслевых соглашения, из них 43 в сфере материального производства и 10 в непроизводственных отраслях. Получила распространение и практика заключения территориальных соглашений. 25 сентября 1992 года был принят Закон "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Законов о Труде РСФСР". Это стало выражением компромисса между необходимостью принятия нового Трудового Кодекса, отвечающего практике утверждения рыночных отношений, и практической невозможностью осуществить это. Во-первых, в силу отсутствия объективных экономических и политических условий, необходимого уровня разработки нового гражданского и имущественного права, во-вторых, по причине противодействия как профсоюзов, заинтересованных в сохранении многочисленных прав, декларированных старым Кодексом Законов о труде (КЗоТ), так и консерваторов в органах законодательной и исполнительной власти, стремившихся противодействовать социально-экономическим преобразованиям, и в первую очередь приватизации.

Специфика формирования российской модели социально-трудовых отношений, того, что не вполне корректно называется системой социального партнерства, определяется не только общими тенденциями социально-экономического развития, но и имеет свою внутреннюю логику развития, проистекающую из наложения игры интересов и случайностей переходного периода на реалии трудовой сферы советского типа.

Последняя обладала рядом элементов, делавших ее отчасти похожей на трудовые отношения в остальном мире, что впоследствии сильно затруднило понимание ситуации для внешних наблюдателей. К этим элементам относится наличие в стране достаточно прогрессивного трудового законодательства (КЗоТ), стройной системы производственно-отраслевых профсоюзов и, наконец, механизма договорного регулирования отношений работников и администрации в форме коллективных договоров. Вместе с тем важнейшие качественные элементы просто отсутствовали. Это в первую очередь тарифная автономия, право на забастовку и соответствующая система досудебных и судебных процедур примирения и посредничества, трудовой арбитраж. А в условиях отсутствия названных элементов и профсоюзы - не совсем профсоюзы, и коллективные договоры - формальность, и трудовые отношения - не совсем свободные отношения.

Поэтому при переходе к рыночным отношениям неравномерность, перекосы в развитии тех и других элементов были заложены изначально. В силу этого триада "институты - отношения - санкции" развивается крайне неравномерно, импульсивно. Так, институты в лице профсоюзов и представителей работодателя (государства, корпорации, предпринимателя) вроде бы существовали, в каких-то пределах выполняли репрезентативную роль и при этом постепенно трансформировались, приспосабливаясь к изменяющейся на глазах реальности. Законодательная база формально тоже существовала и пополнялась новыми нормативными актами.

Сложнее первоначально обстояло дело с центральным звеном - регулированием отношений. Старая система под напором забастовок и приватизации агонизировала, создание новой не было подкреплено опытом прошлого и могло опираться только на небольшой собственный и обширный зарубежный опыт. Не случайно формирование современной системы социально-трудовых отношений началось именно с этого элемента и шло с двух направлений: построение системы социального партнерства сверху и освоение новых правил и условий регулирования на уровне предприятия и организации. Не случайно первым и, пожалуй, наиболее удачным полновесным законом стал уже упоминавшийся Закон "О коллективных договорах и соглашениях". Именно в нем заложены принципиально новые для России основы регулирования взаимоотношений труда и капитала, обобщен отечественный и зарубежный опыт регулирования коллективных трудовых отношений различного уровня, определены наиболее общие механизмы переговоров и санкций.

Формирование основных институтов и механизмов системы социального партнерства не равнозначно становлению самой системы. Тем более если подразумевать достижение баланса интересов сторон. Сами стороны трудовых отношений находятся на различных этапах сформированности, модель их отношений очень далека от системы, называемой социальным партнерством на Западе. Эта модель отвечает переходному состоянию общества, отражает переломность процессов, в нем происходящих, а следовательно, очень далека от какой-либо гармонии. Отношения сторон в силу незавершенности не только становления институтов представительства интересов, но и самих социальных групп подчас носят конфронтационный характер, излишне политизированы и ситуативны. Лозунг социального партнерства в ряде ситуаций стал выражением не стремления к согласию и взаимопониманию, а попыток удовлетворить корпоративные интересы за счет оппонента, выдать эти интересы за интересы всего общества либо значительной его части.

Сокращение численности и смещение центра тяжести деятельности традиционных профсоюзов в непроизводственные (бюджетные) и подлежащие реструктурированию и конверсии отрасли производства только способствует политизации и распространению ностальгии по прошлому, препятствует выработке трезвой оценки себя и ситуации в целом, а, следовательно, затрудняет диалог, как с наемными работниками, так и с органами власти. В таких условиях насущной проблемой представляется модернизация самих традиционных профсоюзов, пересмотр их отношения к альтернативным профобъединениям, поворот к борьбе за тарифную автономию и реальное социальное партнерство.

Сегодня социальное партнерство в России находится в зачаточном состоянии, не представляет собой единого общественного организма, потребность в регулировании сферы труда проявляется на разных уровнях, в разных сферах и различных регионах очень противоречиво. Зачастую это выражение политических, экономических, личностных интересов участников данного процесса. Вместе с тем уже определились основные параметры системы (правовые, институционально-организационные, функциональные и т.д.), основные направления и проблемы ее дальнейшего развития.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12