Эволюция договорного регулирования социально-трудовых отношений: социальное партнерство

Факторы, влияющие на стоимость, и тенденции их изменения

Одни и те же виды пособий, выплачиваемые в разных странах, не обязательно будут иметь одинаковую стоимость, которая зависит от уровня заработной платы. Размер пособий и частота обращения за их получением зависят от таких характерных особенностей, как поло-возрастная структура населения и вид экономической деятельности. Кроме того, могут быть разными подходы к обращению за пособиями. Характер производственной среды обусловливает некоторые риски. Более или менее жесткий режим управления системой отражается в уровнях как административных расходов, так и расходов на выплату пособий.

Краткосрочные пособия

Краткосрочные пособия выплачиваются после относительно непродолжительного квалификационного периода, если таковой устанавливается, а за ограниченные промежутки времени, как правило, за один год или менее. Сюда входят денежные пособия по болезни и по беременности и родам, пособия на медицинское обслуживание и пособия в связи с временной потерей трудоспособности, вызванной производственной травмой. В эту категорию входят также семейные пособия и пособия по безработице.

Статистические данные о выплате пособий по беременности и родам и семейных пособий свидетельствуют о весьма устойчивом характере их частоты, которая довольно незначительно изменяется с годами. Количество заболеваний и уровень смертности также соответствуют естественным нормам, хотя здесь и могут возникать временные отклонения, вызванные эпидемиями. Уровень производственного травматизма в значительной мере колеблется в зависимости от профессии, однако при относительно стабильной профессиональной структуре общие затраты на выплату пособий значительно колебаться не будут. С другой стороны, уровень безработицы, в отличие от "биологических" страховых случаев, не характеризуется статистической стабильностью; он может изменяться довольно значительно, непредсказуемо и быстро.

Квалификационный период является обычной практикой во всех видах систем социального страхования, за исключением страхования от производственного травматизма, и иногда является одним из элементов организации систем выплаты пособий на медицинское обслуживание и семейных пособий. Это снижает количество подлежащих удовлетворению запросов, по крайней мере на начальном этапе. Таким образом, как правило, больной или безработный, только начинающий выплачивать взносы, не будет получать пособия за этот период времени невыхода на работу. Последствия квалификационного периода зависят, разумеется, от его продолжительности; если система действует в течение какого-то срока, равного квалификационному периоду, то лица, вступившие в него за это время, постепенно будут получать право на соответствующие пособия. Это — тот момент, когда затраты на выплату краткосрочных пособий (как процентная доля от застрахованных фондов заработной платы активного населения) будут неуклонно возрастать в течение непродолжительного периода. Затем они будут оставаться на довольно стабильном уровне. Этот уровень может слегка колебаться, однако эти колебания не будут весьма значительными или продолжительными. Исключение составляют лишь пособия по безработице.

Затраты на выплату пособий будут зависеть естественно от количества удовлетворенных просьб, среднего размера пособия, периода ожидания, если таковой устанавливается, а также от максимального срока, за который могут выплачиваться пособия. Период ожидания исключает незначительные случаи продолжительного действия. Максимальный период выплаты пособий устраняет хронические случаи, которые могут продолжаться бесконечно, хотя их количество весьма незначительно.

Случаи хронических заболеваний впоследствии обрабатываются по другим категориям:

постоянная болезнь обычно рассматривается как инвалидность;

продолжающаяся потеря трудоспособности, вызванная несчастным случаем на производстве, также считается инвалидностью.

Случаи хронической безработицы могут быть переданы в систему оказания помощи по безработице, которая и финансирует выплату пособий. Могут устанавливаться нормы затрат или продолжительности выплаты пособия на медицинское обслуживание, а затраты на семейные пособия могут ограничиваться возрастом или количеством детей, имеющих на них право в данной семейной группе.

Уровень затрат на выплату пособий, в частности пособий по болезни и на медицинское обслуживание, зависит от готовности застрахованного населения воспользоваться преимуществами данной системы. Как правило, охваченные системой лица могут обращаться к врачу столько раз, сколько они пожелают, и в большинстве случаев врач будет выписывать рецепт на то или иное лекарство. Таким образом, расходы на медицинское обслуживание будут в значительной мере отражать то, как лица в данном обществе обычно относятся к состоянию своего здоровья. Прогресс в области медицины в целом не ведет к снижению частоты заболеваемости. В настоящее время люди намного больше знают о состоянии своего здоровья и больше озабочены им, чем их отцы. Значительный рост расходов на медицинское обслуживание объясняется не только повышением тарифов на услуги, но и более широким их использованием.

Влияние производственной среды более всего заметно в сфере производственного травматизма. В разных странах наблюдается различный уровень частотности травматизма и сложности получаемых травм, причем это зависит не только от отрасли промышленности и применения опасных материалов, технологических процессов и механизмов, но и от отношения на местах к технике безопасности, от качества медицинского обслуживания и строгости профессионального и медицинского контроля.

Сфера пособий по безработице имеет свои характерные черты, особенно в связи с увеличением просьб о выплате пособий и ростом текучести рабочей силы. При повышении безработицы сверх определенного уровня количество таких просьб может фактически снижаться, так как количество лиц, теряющих право на пособия, растет быстрее, чем численность новых безработных. При высоком уровне безработицы в периоды спада концентрация запросов о выплате пособий в определенных секторах может означать, что на какое-то время многие лица, застрахованные в этих секторах, потеряли свои права на пособия и на защиту. С другой стороны, в более благополучных секторах многие застрахованные лица по-прежнему имеют устойчивую занятость. Системы страхования по безработице почти всегда создаются для выплаты краткосрочных пособий. В течение какого-то ограниченного времени страховой риск резко возрастает, однако за счет перевода случаев хронической безработицы в системы оказания социальной помощи обеспечивается сохранение платежеспособности системы.

Долгосрочные пособия

К долгосрочным пособиям относятся пособия, выплачиваемые в связи с возрастом, инвалидностью, а также семьям, потерявшим кормильца, наряду с пособиями, которые выплачиваются в рамках систем страхования от трудового увечья, в связи с потерей трудоспособности и на иждивенцев.

Как и в случае с краткосрочными пособиями установление квалификационного периода сдерживает первоначальный рост количества пенсионеров по возрасту во вновь создаваемых системах; однако, определенным противовесом этому служат положения переходного характера, в соответствии с которыми этот квалификационный период сокращается для лиц пожилого возраста на момент начала функционирования этой системы.

По истечении минимального квалификационного периода количество пенсионеров продолжает неуклонно возрастать в течение многих лет, в связи с чем, а также по ряду других причин, ежегодные затраты системы в соотношении с застрахованными фондами заработной платы продолжают увеличиваться в течение еще более продолжительного периода. Таким образом, тенденция затрат на выплату долгосрочных пособий отличается от тенденции затрат на краткосрочные пособия, которые сравнительно быстро достигают разумной стабильности.

Системы финансирования

В общем плане существует два метода финансирования систем пенсионного и иных видов долгосрочного страхования, с помощью которых обеспечивается баланс между поступлениями, уровень которых является постоянным или медленно возрастает, и расходами, размер которых возрастает быстро. Первый метод состоит в ежегодном покрытии всех будущих расходов, связанных с выплатой пенсий, предоставляемых за данный год. Второй метод, который допускает несколько вариантов, основан на накоплении капитала, инвестиции которого обеспечивают дополнительные доходы в будущем.

Система оценки уставного капитала

Первый метод называется "системой оценки уставного капитала" и состоит из обеспечения баланса между поступлениями за каждый год и капитализированной стоимостью пенсий, предоставленных в этом году. Предположим, например, что капитализированная стоимость пенсии в десять раз выше ее годовой суммы, тогда нужно, чтобы в данном году было выплачено взносов па сумму, в десять раз превышающую размер годовых пенсий, предоставляемых в этом году. Требуемые ресурсы будут возрастать лишь в связи с повышением среднего размера выплачиваемых пенсий, а также для финансирования любого повышения числа новых пенсий, назначаемых каждый год. Однако такое повышение расходов, скорее всего, будет иметь приемлемый характер, поскольку соответствующие доходы на душу населения будут расти не меньшими темпами.

Этот метод в его самой простой форме практически никогда не применялся для общих систем пенсионного страхования. С другой стороны, в системах страхования от производственного травматизма этот метод был и остается типичным для покрытия пенсионных обязательств, возникающих в связи с постоянной потерей трудоспособности или со смертью. В этом случае размер пенсии не зависит от продолжительности участия отдельного человека в данной системе. Если число несчастных случаев, дающих право на такие пенсии, остается постоянным из года в год, то скорее всего такой же будет и общая сумма требуемых средств, выраженная, например, в виде процентной доли от фонда заработный платы, из которого выплачиваются взносы. Однако эта процентная доля может колебаться у отдельных предпринимателей, если распределить расходы на выплату пособий в связи с производственными травмами между предпринимателями пропорционально их показателям количества несчастных случаев (так называемая система "рейтинга заслуг").

Система капитализации

Что касается пенсионного страхования (по старости, в связи с потерей кормильца и по инвалидности), то второй метод финансирования, связанный с накоплением капитала, до сих пор подробно не раскрывался, хотя он представляет значительный интерес и получил широкое распространение. В нем используется то обстоятельство, что ежегодно система обязательного социального страхования пополняется молодыми вкладчиками, которые приходят на смену лицам, выходящим на пенсию. Поскольку такая система никогда не будет ликвидирована, то ей в отличие от профессиональных пенсионных систем не нужно накапливать капитализированную стоимость пенсионных прав, которые отдельные застрахованные лица приобрели и продолжают приобретать. Поэтому на практике в рамках этой системы лишь обеспечивают, чтобы текущие расходы плюс проценты из резервного фонда в любое время покрывали текущие расходы.

Одно из преимуществ этого метода состоит в том, что он предлагает решение проблемы финансирования пособий, предоставляемых более пожилым участникам из первоначально застрахованного населения, обеспечивая им минимальную пенсию лишь после непродолжительного квалификационного периода, размер которой не увязывается с их взносами. Было бы несправедливым покрывать расходы па эти привилегии только за счет более молодых первоначальных участников. Описанный метод обеспечивает покрытие этих расходов не только за счет этих участников, но и за счет неограниченного числа их преемников.

Система фиксированных взносов

В рамках этого общего подхода существует несколько возможных вариантов. Одна крайность заключается в том, чтобы с самого начала определить постоянный уровень ресурсов в виде процентной доли от застрахованного фонда заработной платы, который предположительно мог бы обеспечить способность системы выполнять свои финансовые обязательства в течение весьма продолжительного времени. Такая система финансирования называется "системой фиксированных взносов". Тем не менее, уровень накапливаемого капитала в рамках такой системы был бы весьма значительным и даже мог бы поставить в трудное положение административные органы, отвечающие за инвестиционную политику в некоторых развивающихся странах.

От органов пенсионного страхования часто требуют инвестировать средства в облигации, гарантируемые государством, т.е. в ценные бумаги с фиксированным процентом. Значительная доля капитала многих органов социального страхования используется именно таким образом с целью финансирования программ государственного строительства жилья и других общественных строительных работ. Тем самым реально пополняется национальное богатство, независимо от того, приносит ли это в конечном итоге прибыль данной пенсионной системе или нет. Однако искушение слишком велико и очень часто эти значительные накопления капитала используются не по назначению и распыляются.

В развитых странах расширение масштабов систем пенсионного страхования с целью охвата большинства экономически активного населения позволило в несколько иной перспективе представить политику накопления капитала. Когда такие системы имели умеренные размеры можно было предполагать, что их будущая платежеспособность будет подкрепляться инвестицией фондов в рамках всей страны. Однако когда масштабы системы страхования увеличились настолько, что она стала охватывать практически всех налогоплательщиков, получилось, что люди, выплачивающие взносы, как бы кредитуют сами себя и с них берут налоги для выплаты процентов по кредитам. Кроме того, в связи с отсутствием гарантий того, что эти кредиты будут использованы для повышения производительности в стране, эти деньги, вероятно, можно было бы с большей эффективностью использовать, если бы они оставались в распоряжении их хозяев.

По-видимому, именно эти соображения и побудили Соединенное Королевство еще в 1925 году ввести общую систему пенсионного страхования, действующую без накопления каких-либо значительных сумм капитала, в которой ежегодно образующийся небольшой дефицит покрывается за счет налогообложения. Аналогичной политике следуют и некоторые страны, потерявшие почти все капиталы, накопленные в рамках общих пенсионных систем, из-за инфляции во время и после Второй мировой войны.

Тем не менее, не следует делать вывод о том, что от метода капитализации отказываются или нужно отказываться. Этот метод продолжает оставаться полезным и удобным в тех случаях, когда системой пенсионного страхования охвачена относительно небольшая часть населения, или когда трудно добиться государственных субсидий. Такое положение в настоящее время наблюдается в большинстве развивающихся стран. Накопление капитала в этом случае является очевидным выбором не только по техническим причинам, связанным с деятельностью страховых фондов, но и в силу его благоприятного влияния на национальную экономику. Более того, некоторые развитые страны, использующие крупномасштабные системы, подчеркивают, тем не менее, необходимость накопления фондов определенного уровня либо для того, чтобы компенсировать снижение уровня национальных сбережений в результате снижения накоплений в рамках частных систем пенсионного обеспечения, либо просто для борьбы с инфляцией.

Система изменяющегося взноса

Так называемая "система изменяющегося взноса", которая представляет собой промежуточный вариант между системой фиксированного взноса и системой оценки, имеет много достоинств. В рамках этой системы сбор средств на текущие расходы осуществляется по ставкам, которые фиксируются в виде определенной процентной доли от застрахованного фонда заработной платы с тем, чтобы обеспечить баланс между поступлениями и расходами в течение определенного "периода равновесия", составляющего 10 или 15 лет. Когда текущих ресурсов (которые включают поступления от взносов и проценты на инвестиции) уже недостаточно для покрытия расходов, эта процентная доля повышается до уровня достаточного для следующего периода равновесия. Эта система, как правило, не предусматривает использования основной части накопленных фондов, а лишь получаемых за его счет процентов. Поэтому можно направить накопленные средства на долгосрочные инвестиции. Накопление капитала в рамках этой системы изменяющегося взноса является сравнительно небольшим и может регулироваться заранее за счет выбора более или менее продолжительного "периода равновесия". Кроме того, эта система имеет гибкий характер в том плане, что она дает возможность финансовым властям постепенно адаптировать сбор средств на программу социального обеспечения к развитию экономики.

Еще одним фактором финансового управления является корректировка пенсий в связи с изменениями покупательной способности валюты, вызванными инфляцией. В любой финансовой системе, базирующейся на накоплении капитала, такая корректировка требует соответствующего увеличения уровня накопленных резервов, если средства не поступают из других источников. Вместе с тем, трудно инвестировать громадные резервные фонды таким образом, чтобы они сохранили свою реальную стоимость; и чем выше уровень резервов, тем острее становится проблема. Поэтому, как это не парадоксально, корректировку пенсий относительно легче осуществлять в рамках системы изменяющегося взноса, где уровень накопления капитала ниже, чем в рамках системы фиксированного взноса.

Перераспределение среди разных групп населения

После определения метода финансирования системы социального страхования нужно принять решение о том, как эти ресурсы будут распределяться среди различных слоев населения. В основном здесь различают финансирование за счет взносов, т.е. за счет платежей застрахованных лиц и их работодателей, а также финансирование за счет налогообложения, т.е. финансирование из общих доходов, установление специальных налогов, использование налога на добавленную стоимость и т.п. Есть и другие вопросы о том, как распределять взносы между предпринимателям и наемными работниками: должны ли взносы устанавливаться по единым ставкам или увязываться с заработком; и как должны изменяться размеры взносов в зависимости от уровня заработной платы, включая установление потолка заработной платы в целях определения размера взноса.

Трехстороннее финансирование

Следует напомнить, что программа социального страхования Бисмарка стала возможной благодаря системе совместного финансирования за счет выплаты взносов как застрахованным лицом (в данном случае наемным работником), так и предпринимателем, а также за счет государственных субсидий. Такая система действует во многих странах как механизм финансирования системы социального страхования. Традиционно упоминаются следующие доводы для того, чтобы обосновать обращение к каждому из трех участников.

Взнос застрахованного лица представляет собой часть той суммы, которую данное лицо могло бы сэкономить или выплатить какой-либо кассе взаимопомощи или страховой компании за сопоставимую защиту от данного риска или рисков. Этот взнос имеет большое психологическое значение. Он укрепляет чувство ответственности вкладчика и чувство достоинства получателя пособий. Кроме того, он является наглядным свидетельством права застрахованного лица на получение пособий, а может быть и права голоса при управлении системой.

Предприниматели также получат преимущества от системы социального страхования. Как в промышленно развитых, так и в развивающихся странах социальное страхование помогает избегать трудовых конфликтов и поддерживать социальную стабильность. Обеспечиваемое этой системой медицинское обслуживание позволяет также сохранять производительный потенциал.

Установление взносов будь то для работников или предпринимателей является лишь первым, хотя и самым трудным шагом. Поговорка о том, что старый налог налогом не является, вполне здесь уместна. После того, как взнос установлен, вкладчики будут находить пути адаптации к нему.

Каждый источник поступлений в страховую систему имеет свои преимущества и недостатки. Как правило, невозможно точно определить уровень конечных затрат, поэтому издержки от любых просчетов и резких увеличении расходов можно было бы свести к минимуму за счет умеренного использования каждого из источников.

В Конвенции № 102 от 1952 года о минимальных нормах социального обеспечения для государств-членов устанавливаются следующие принципы:

"Расходы на пособия, предусмотренные в силу настоящей Конвенции, и административные расходы, связанные с выдачей таких пособий, покрываются путем страховых взносов или налогообложения или тем или другим способом в коллективном порядке так, чтобы это не было обременительным для лиц с небольшими средствами и чтобы было принято во внимание экономическое положение члена Организации и экономическое положение соответствующих категорий подлежащих обеспечению лиц".

В Конвенции устанавливается максимальный предел взносов, выплачиваемых трудящимися:

"Общая сумма страховых взносов, которые уплачивают подлежащие обеспечению лица, работающие по найму, не должна превышать 50 процентов общей суммы финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения работающих по найму, их жен и детей. Для того, чтобы установить соблюдается ли это условие, могут быть взяты в совокупности все пособия, предоставляемые членом Организации в силу настоящей Конвенции, исключая семейное пособие и пособие в связи с трудовым увечьем, если данное пособие предоставляется в рамках особой системы обеспечения".

Следует отметить, что хотя Конвенция и гарантирует, что трудящийся не будет выплачивать более половины взноса в систему социального страхования, она, тем не менее, не содержит никаких формальных требований относительного того, как следует иначе разделять расходы, кроме положения о том, чтобы это не было обременительным для лиц с небольшими средствами, и чтобы учитывалось экономическое положение государства и подлежащих обеспечению лиц.

Финансирование государством и нанимателем

В СССР и некоторых других странах Восточной Европы трудящиеся не платили никаких взносов.

В других странах государство субсидировало систему социального обеспечения. Государственные субсидии могут быть различных видов: например, фиксированная часть каждой выплачиваемой пенсии; выплаты, пропорциональные взносам предпринимателей и трудящихся; фиксированные ежегодные государственные финансовые дотации (субвенции) или просто суммы, требуемые для покрытия возникающего дефицита. Субсидии могут также иметь косвенную форму, например, когда система медицинского страхования использует государственные больницы и выплачивает меньше фактических расходов за лечение своих пациентов. Государство может взять на себя все или большую часть расходов, связанных с некоторыми пособиями, которые имеют особое значение для социального благополучия, например на семейные пособия или на национальную службу здравоохранения.

Семейные пособия предоставляются либо в рамках общей системы, финансируемой за счет налогообложения, либо в рамках системы страхования, единственными плательщиками взносов в которую в большинстве случаев являются предприниматели.

Расходы на пособия в связи с производственным травматизмом в большинстве стран несут только предприниматели. Соединенное Королевство является одной из немногих стран, которые на трехсторонней основе финансируют денежные пособия, выплачиваемые из системы страхования от трудового увечья. Однако есть ряд стран, где расходы на пособия в связи с временной потерей трудоспособности и болезнью полностью или частично покрываются на счет медицинской страховки. В некоторых странах предприниматели выплачивают взносы в систему страхования от трудового увечья, размер которых подсчитывается исходя из среднего риска класса, к которому принадлежат данные предприятия (система различных рейтингов). В некоторых случаях даже предусматривается корректировка взноса в сторону повышения или понижения в зависимости от количества несчастных случаев на данном предприятии (поощрительная рейтинговая система); иногда полагают, что такая процедура способствует принятию мер безопасности. Тем не менее, в других системах финансирование страхования от трудового увечья осуществляется всеми предприятиями по единообразной шкале. Если система основана на принципе ответственности предпринимателя, то последний обращается к частной страховой компании для покрытия рисков, связанных с трудовым увечьем, и в этом случае взносы устанавливаются исходя из вышеуказанных принципов дифференциации и поощрения.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12