Дипломная работа: Земли особо охраняемых территорий

2) определяется компетенция органов власти по установлению ограничений;

3) определяется подведомственность специальных субъектов (учреждений, дирекций, администраций)[13].

Специальный субъект правового режима особо охраняемых природных территорий - это субъект, имеющий специальные полномочия в сфере использования, охраны природных комплексов в границах соответствующих ООПТ (иногда на прилегающих территориях), контроля за соблюдением режимных ограничений. Зачастую в качестве специального субъекта выступают учреждения, что особо оговаривается в Законе. Учреждениями являются государственные природные заповедники (п. 1 ст. 6), национальные парки (п. 1 ст. 12), природные парки (п. 1 ст. 18), дендрологические парки и ботанические сады (п. 1 ст. 28). Для организации функционирования государственных природных заказников создаются администрации (п. 8 ст. 22). Никаких указаний на форму специального субъекта лечебно-оздоровительных местностей и курортов, памятника природы в комментируемом законе не содержится. Отметим, что в тексте закона термины "учреждение", "администрация" и "дирекция" используются как синонимы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Закона в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках могут создаваться зоны с регулируемым режимом деятельности.

Такие участки именуются "охранными зонами", "округами". Создание охранных зон прямо предусмотрено для государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы. В тексте комментируемого Закона отсутствуют положения об охранных зонах государственных природных заказников, хотя из смысла пункта 3 ст. 2 следует, что установление охранных зон заказников не исключается.[14]

Округа санитарной и горно-санитарной охраны имеют режим отличный от охранных зон.

Если последние не имеют статус особо охраняемых природных территорий, то округа санитарной (горно-санитарной охраны) являются ООПТ в силу статьи 1 Федерального закона № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г[15]. Положения статьи 32 Закона также свидетельствуют о том, что такие округа входят в состав территории ООПТ. Охранные зоны в состав территорий других категорий особо охраняемых природных территорий не входят.

Важно, что большинство охранных зон и округов ООПТ были созданы в соответствии с законодательством СССР. Так, в соответствии с Положением о государственных природных заповедниках РСФСР государственные природные заповедники образуются Правительством РСФСР (п. 3 Положения)[16]. Охранные зоны государственных природных заповедников образуются органами исполнительной власти республик в составе РСФСР (Советы Министров), краев и областей (главы администраций) (п. 5). В советский период республики, а также области и края в их составе, обладали широкими полномочиями по созданию заповедников, заказников и других особо охраняемых территорий. В тот же период были введены ограничения на прилегающих участках суши (акваторий). Нормативные акты, которыми установлен режим ограничений и границы зон (округов), не отменены и продолжают действовать.

Согласно Закону об особо охраняемых природных территориях на территории государственных природных заповедников изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение, - как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. На государственные природные заповедники возлагаются следующие основные задачи:

-охрана природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

-организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы; экологический мониторинг в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды;

-экологическое просвещение; участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов[17].

На территории заповедника запрещается деятельность, противоречащая его задачам и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике. В заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.

Государственными природными заказниками согласно Закону об особо охраняемых природных территориях являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Профиль государственных природных заказников, отражающийся на режиме использования и охраны их земель, может быть различным. Заказники могут быть:

-комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

-биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях; палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

-гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем; геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Собственникам, владельцам и пользователям земельных участков, находящимся в границах государственных заказников, предоставляются льготы по земельному налогу в порядке, установленном законодательствами РФ и субъектов РФ. Они обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.

Памятники природы - это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Они могут быть федерального, регионального, местного значения.

Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе:

-эталонные участки нетронутой природы; участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи);

-места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных, редких и исчезающих видов растений и животных; природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима;

-уникальные формы рельефа и связанные с ним природные ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, группы пещер, ледниковые цирки и троговые долины, моренно-валунные гряды, дюны, барханы, гигантские наледи);

-геологические обнажения, имеющие особую научную ценность (опорные разрезы, выходы редких минералов, горных пород и полезных ископаемых); геолого-географические полигоны, в том числе классические участки с особо выразительными следами сейсмических явлений, а также обнажения разрывных и складчатых нарушений залегания горных пород;

-местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов; природные гидроминеральные комплексы, термальные и минеральные водные источники, месторождения лечебных грязей; береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, лагуны, бухты);

-отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты)[18].

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, - территориями памятников природы допускается как с изъятием, так и без изъятия занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах охранных зон запрещается деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима их особой охраны. Согласно Федеральному закону от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ расходы землеобладателей на обеспечение установленного режима охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального или регионального бюджетов.

Аналогично и достаточно подробно в Законе об особо охраняемых природных территориях регламентируются использование и охрана земель национальных, природных и дендрологических парков, ботанических садов.

Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан и включают земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Основополагающим законом в этой области является Федеральный закон о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах от 23 февраля 1995 г. В нем даются определения некоторым понятиям, используемым в земельном праве, предусматриваются порядок признания территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом, а также полномочия Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, регулируются право государственной собственности на природные лечебные ресурсы, предоставление природных лечебных ресурсов, разработка месторождений минеральных вод и лечебных грязей и использование других природных лечебных ресурсов[19].

Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли относятся к особо охраняемым природным объектам и территориям. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны для местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством РФ, а регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

Во второй зоне запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на ведение хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Установленный режим санитарной (горно-санитарной) охраны обеспечивается: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами. Положения общей части земельного права, в том числе регулирующие предоставление и оформление земельных участков, распространяются и на земли особо охраняемых территорий[20].

II ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ЗЕМЕЛЬ ПРИРОДООХРАННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

2.1 Особенности правового режима земель водоохранных зон водных объектов

Согласно статье 65 (часть 1) ВК водоохранная зона - это территории, примыкающие к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Статьей 1 (пункт 4) Градостроительного кодекса РФ водоохранные зоны также отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий[21].

Из определения водоохранной зоны и других положений законодательства следуют важные выводы.

Во-первых, водоохранные зоны статьей 14 Федерального закона (ФЗ) О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" исключены из состава земель водного фонда. Поэтому на них могут быть образованы земельные участки любых категорий (целевых назначений) земель, а значит, не только водоохранного назначения. При этом земельный участок может располагаться частично в пределах, а частично за пределами водоохранной зоны, и регистрироваться в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) как имеющий обременение - водоохранную зону. Земельный участок может межеваться теперь по береговой линии, но использоваться с учетом предусмотренных нормативными актами обременений. Например, часть земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящаяся в пределах прибрежной защитной полосы водоохранной зоны, не должна распахиваться.

Во-вторых, водоохранная зона имеется не у всех водных объектов. В соответствии со статьей 65 ВК не установлена водоохранная зона озер и водохранилищ с акваторией менее 0,5 кв. км., не имеющих особо ценного рыбохозяйственного назначения; прудов и обводненных карьеров; ледников, снежников, родников, гейзеров, болот и озер внутри болот; рек и их частей, помещенных в закрытые коллекторы. Соответственно вблизи них не действуют положения законодательства о водоохранных зонах, за исключением режима береговой полосы для некоторых из них. В связи с признанием ВК возможности нахождения в частной собственности только отдельных прудов (прудов-копаней) и обводненных карьеров и отказом от установления их водоохранных зон частные лица, желающие получить в собственность водный объект и, соответственно, его береговую полосу, в том числе для последующей застройки, заинтересованы в принятии уполномоченными органами решений, например, о признании того или иного водоема именно прудом или обводненным карьером (а не озером и не водохранилищем), а также в "переименовании" озера или водохранилища в пруд или обводненный карьер, в том числе в связи с проведением работ по благоустройству водного объекта. При наличии подобных оснований либо при неизвестности происхождения - природного или искусственного - благоустроенного водного объекта такие решения могут быть приняты органами государственной власти субъектов РФ в порядке нормотворчества по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, поскольку на федеральном уровне такие нормативные положения отсутствуют.

В-третьих, граница водоохранной зоны зависит от границы (береговой линии, "кромки воды") водного объекта. Новый ВК, в отличие от прежнего, не рассматривает берега (береговую полосу) как часть водного объекта, поэтому его границей является береговая линия, от которой и должна отмеряться водоохранная зона. При наличии набережной водоохранная зона должна определяться "рулеткой" от парапета набережной. Учитывая, что для многих частей водных объектов береговая линия четко не установлена, в некоторых случаях может быть целесообразно для точного установления ширины водоохранной зоны на данном участке земли строительство набережной в порядке проведения работ по изменению берега водного объекта, для чего потребуется получить решение о предоставлении водного объекта в пользование (пункт 7 части 2 статьи 11 ВК)[22].

При отсутствии набережной граница рек, ручьев, озер, каналов определяется "по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом" (пункт 2 части 4 статьи 5 ВК), что предполагает многолетние наблюдения за уровнем вод в водном объекте (такие данные должны быть включены в государственный водный реестр) и установление (при отсутствии данных) границы водного объекта с учетом разлива вод в паводкоопасный период (не по линии максимального разлива, а с учетом среднемноголетнего разлива). Это означает периодическое затопление территории, которая летом или осенью была "далеко от воды". Однако периодически затапливаемые (заливные, пойменные) земли за пределами отмеряемой от среднемноголетнего уровня вод водоохранный зоны в нее не включаются.

В еще большей степени риск затопления (и построек на ней) есть около моря, берег которого не оборудован набережной, поскольку береговая линия моря определяется "по линии максимального отлива" (пункт 1 части 4 статьи 5 ВК). При этом не имеет значения, что максимальный отлив мог произойти много лет назад и с тех пор уровень моря повышался. Это значит, что на отдельных участках моря прилегающая территория может регулярно, а кое-где и полностью скрываться под водой: ведь море может разливаться шире 500-метрой ширины водоохранной зоны, если ее отмерять от линии максимального отлива. На таких участках море, по сути, не имеет сухопутной водоохранной зоны.

В связи с этим, а также исходя из того, что ведение государственного водного реестра в настоящее время только начинается (Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2007 года N 253 предписывало МПР РФ утвердить правила внесения сведений в него до 1 июня 2007 года), сведения о точном прохождении береговой линии водного объекта на конкретном участке в некоторых случаях отсутствуют и не могут быть установлены без определенных процедур, на практике рекомендуется формировать (при фактической возможности) и получать земельные участки подальше от водных объектов. Вместе с тем если вода водного объекта на данном участке длительное время имеет постоянный уровень и это не нуждается в доказательствах, то установление ширины его водоохранной зоны не требует разработки каких-либо проектов: ВК это не предусмотрено.

В-четвертых, водоохранная зона - тех водных объектов, где она установлена надлежащим образом, - неоднородна и имеет условные "пояса": береговую полосу, прибрежную защитную полосу и часть водоохранной зоны, находящуюся за пределами прибрежной защитной полосы. Чем ближе пояс водоохранной зоны к воде, тем более жесткий режим использования он имеет.

Водоохранная зона имеется также и на островах, в том числе искусственных (на насыпных территориях). В зависимости от размеров острова он также имеет соответствующие "пояса" водоохранной зоны. Например, если остров - вытянутой формы и его ширина не превышает 40 метров, то весь остров имеет правовой режим "первого пояса" - береговой полосы.

В соответствии со статьей 6 ВК береговая полоса - это полоса земли вдоль береговой линии (границы) водного объекта. Она признана за всеми водными объектами, кроме болот, ледников, снежников, родников, гейзеров, рек в закрытых коллекторах, а также прудов и обводненных карьеров, находящихся в частной собственности. Ширина береговой полосы 20 метров, за исключением рек и ручьев протяженностью от истока до устья не более 10 км., а также каналов независимо от их назначения и протяженности - для них 5 метров.

Береговая полоса - тех водных объектов, где она установлена - является общедоступной, как и сам водный объект, что означает право каждого пребывать на любой ее части, а следовательно, требовать от других освобождения береговой полосы. Но эта норма в некоторых случаях не может быть исполнена, поскольку несовместима с такими целями водопользования, как строительство гидротехнических сооружений, проведение взрывных работ по изменению берега водного объекта и др. В связи с этим в решении о предоставлении водного объекта в пользование или в договоре водопользования рекомендуется на основании статьи 41 ВК указывать на право водопользователя устанавливать ограничение общедоступности водного объекта и его береговой полосы. Полное же занятие береговой полосы всего водного объекта приводит к прекращению общедоступности и его акватории.

Дополнительные ограничения использования береговых полос установлены статьей 10 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ в отношении судоходных водных объектов (например, запрет установки огней, направленных в сторону судовых ходов). Исчерпывающий перечень внутренних водных путей РФ утвержден Распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 2002 года N 1800-р.

Прибрежная защитная полоса находится "внутри" водоохранной зоны (часть 2 статьи 65 ВК) и также отмеряется от береговой линии. Но прибрежная защитная полоса никогда не совпадает с береговой полосой и не бывает меньше нее: она всегда шире[23].

Ширина прибрежной защитной полосы в населенных пунктах при наличии набережной совпадает с парапетом набережной, а при отсутствии набережной и за границей населенных пунктов (даже если там есть набережная) определяется от береговой линии в зависимости, как правило, от уклона берега: 30 метров - для берега с обратным или нулевым уклоном, 40 метров - для уклона до 3 градусов и 50 метров - для уклона более 3 градусов. Она должна проецироваться "по горизонтали", быть "продолжением уровня воды на сушу", а не по линии уклона берега. При определении границы прибрежной защитной полосы "не по горизонтали" она может оказаться всего в нескольких метрах от береговой линии (чем круче берег, тем ближе к воде).

Неясность градуса уклона берега на конкретном нужном участке означает необходимость проектирования границы прибрежной защитной полосы. Но в тех случаях, где градус уклона берега сомнений не вызывает, такие исследования не требуются, обязывание проводить их ВК не предусмотрено, а значит, незаконно.

Не по уклону берега ширина прибрежной защитной полосы определяется для расположенных в границах болот сточных и проточных озер и соответствующих водотоков, для рек и ручьев протяженностью менее 10 км. - для них она всегда 50 метров, а также для озера или водохранилтища, имеющего особо ценное рыбохозяйственное значение - для них всегда 200 метров. Причем для этих же озер и водохранилищ статья 65 ВК предусматривает водоохранную зону всего 50 метров, что является ошибкой: прибрежная защитная полоса не может быть шире водоохранной зоны, поэтому ширина всей водоохранной зоны таких водных объектов совпадает с прибрежной защитной полосой и составляет 200 метров.

Следует отметить, что статья 65 ВК в качестве водных объектов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение и, соответственно, более широкую водоохранную зону, рассматривает лишь озера и водохранилища. Ранее к ним относились и иные водные объекты (реки, моря), включенные в Перечень рек, их притоков и других водоемов, являющийся местами нереста лососевых и осетровых рыб, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 26 октября 1973 года N 554 (с последующими дополнениями).

Страницы: 1, 2, 3, 4