Дипломная работа: Развитие субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений (на примере Самарской области)

Федеральное законодательство в настоящее время не содержит ограничительных механизмов, препятствующих высокой концентрации власти в одних руках. В законе лишь определено, что вопрос подконтрольности выборных лиц регулируется уставом муниципального образования, принимаемом населением непосредственно, или представительным органом. Гарантии наличия собственной компетенции местного самоуправления состоят в определении основного перечня предметов ведения местного самоуправления федеральным законом. Кроме того, федеральными законами органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Федерации. В свою очередь, органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти ее субъектов. Несмотря на то, что базовая компетенция местного самоуправления определена федеральным законом, размытость и некорректность формулировок, использованных законодателем, позволяют толковать полномочия органов местного самоуправления достаточно произвольно. Кроме того, остаются не отработанными механизмы передачи отдельных государственных полномочий органам местной власти.

Таким образом, на смену недостаточно эффективного административного управления на местах приходит разделение полномочий и ответственности, нормативно-правовое регулирование государством вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Постепенно складываются новые формы взаимодействия: создание совместных временных и постоянных рабочих органов; совместная разработка и реализация планов и программ; взаимодействие государственных институтов и местного самоуправления через союзы и ассоциации муниципальных образований. Но эффективное взаимодействие между уровнями власти в субъектах Российской Федерации пока не сложилось. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает равенство правового статуса всех муниципальных образований. Муниципальным образованиям должна обеспечиваться политическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Анализируя правовые основы местного самоуправления, мы приходим к выводу, что конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ. Конституционный Суд РФ принял целый ряд решений в защиту интересов местного самоуправления в России. Федеральный законодатель не конкретизирует порядок взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, кроме основных декларативных положений, закрепленных в конституции РФ и федеральных законах. В законах ряда субъектов закреплены основные положения о взаимоотношениях государственной и местной властей, предусматривается не только наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления, но и возможность передачи вопросов местного значения органам государственной власти, в случае отсутствия материальных и финансовых ресурсов у последних. Построение взаимоотношений между разными уровнями власти не заканчивается на этом этапе. При отсутствии достаточного количества нормативных актов федерального уровня о взаимоотношении властей, региональные законодатели в данной сфере, пользуясь правом на предваряющее правовое регулирование, в ряде субъектов приняли свои законы о принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К предметам совместного сведения отнесен перечень вопросов и в различных отраслях жизни общества и определен порядок передачи полномочий. Однако, вплоть до принятия Федерального Закона №131 в законодательной деятельности многих субъектов Федерации имели место нарушения Конституции РФ и федерального законодательства по вопросам местного самоуправления в России. Известный политолог Н.П.Медведев отмечал, что в законодательных актах субъектов Федерации до недавнего времени встречались типичные нарушения. В юридических и научных кругах особое внимание обращается на сохраняющуюся тенденцию огосударствления местного самоуправления. Конституции ряда республик – субъектов РФ определяли два уровня местного самоуправления: а) Государственный, обеспеченный представительными и исполнительными органами государственной власти районов, городов республиканского значения и районов в городе; б) общественный, действующий в городах, сельских поселениях и на других территориях. Лишь структура органов общественного уровня определялась населением самостоятельно.

Конституционный суд РФ обратил внимание на то, что такие органы не могут ущемлять самостоятельности местного самоуправления и вторгаться в сферу их компетенции. Рассматривая местное самоуправление в системе федеративных отношений, мы понимаем, что процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не всегда осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. К сожалению, существующее законодательство не конкретизирует порядок взаимоотношений федерального и местного бюджетов. И это в условиях, когда принимаемые на федеральном уровне решения по снижению налогов и увеличению бюджетных расходов затрагивают интересы прежде всего местного самоуправления. В России основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет регулирующих налогов. Эта практика не обеспечивает самостоятельности местных бюджетов. Предложенный принцип прямого бюджетного финансирования (из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ), которые зачисляются в доходы местных бюджетов не решает всего комплекса возникающих вопросов. Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете или, соответственно, в бюджетах субъектов Российской Федерации. Доходная база муниципальных округов формируется и используется для реализации полномочий по решению вопросов местного значения. Для реализации полномочий за муниципалитетами закрепляются местные налоги, причем, коме существующих (налог на землю, налог на имущество физических лиц и т.д.) к местным должны быть отнесены фиксированные ставки «сквозных» налогов (например, подоходного). Муниципалитеты осуществляют установленные законодательством финансовые полномочия местного самоуправления, в том числе вводят на своей территории местные налоги. Учитывая, что доходы местных бюджетов формируются наполовину из местных налогов, такой закон позволит муниципалитетам лучше планировать свои расходы на перспективу. Нужно усовершенствовать методику расчета трансфертов, уточнить источники формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований, выработать научно обоснованные критерии предоставления финансовой помощи. Требуются законодательные меры, обеспечивающие справедливые взаимоотношения между региональной властью и местным самоуправлением. Доли отчисления местным бюджетам от регулирующих налогов, а также финансовая помощь муниципалитетам не должны быть зависимыми от уровня взаимоотношений между губернатором и мэром. Их отношения должны регулироваться законом. Конституция РФ, закрепив местное самоуправление как один из институтов правового государства, дала возможность для его полноценного функционирования путем закрепления за ним права пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Институт муниципальной собственности – это новейший институт права, получивший право на существование в связи с приведением в соответствие с современными условиями развития общества законодательства Российской Федерации. Муниципальная собственность используется для многих потребностей, которыми являются: экономическое развитие, инвестиционные цели, размещение населения в жилых муниципальных домах; для административных целей и будущего развития. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[14] стало новой важной вехой на пути развития местного самоуправления и расширения его самостоятельность в условиях демократического федеративного правового государства. В данном параграфе мы рассматриваем основные этапы становления местного самоуправления в РФ на примере Самарской области, приводя конкретные правовые акты, программы развития отдельных муниципалитетов и программы региональной власти по этапам вступления в полную силу указанного закона с 1 января 2009 года.

В настоящее время на территории Самарской области, как и в других регионах нашей страны, проводилась реформа местного самоуправления. Основные её цели – приближение власти к населению, обеспечение на практике самостоятельности и экономической заинтересованности местной власти и ее ответственности перед людьми за результаты своей деятельности. Этапы и условия преобразований определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, основные задачи по его реализации на территории Самарской области – постановлением Правительства Самарской области от 17.02.2004 № 6. За этот период органами государственной власти области проведен большой комплекс мероприятий. Первоначальный этап реформирования системы местного самоуправления – установление границ всех муниципальных образований и наделение их статусом городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения – завершен в установленные сроки (1 марта 2005 г.). Законом Самарской области «О наделении статусом городского округа и муниципального района муниципальных образований в Самарской области» от 28.12.2004 № 189-ГД образовано 10 городских округов и 27 муниципальных районов. Их границы утверждены в виде картографического описания 37 законами Самарской области. В составе муниципальных районов 27 законами Самарской области образованы, наделены соответствующим статусом и установлены границы 304 поселения, в том числе 12 городских и 292 сельских. Таким образом, всего в Самарской области образовано 341 муниципалитет. В соответствии с Законами Самарской области «Об установлении численности, наименования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований в Самарской области, сроков их полномочий и даты их выборов», «Об установлении наименования, срока полномочий и даты выборов глав вновь образованных муниципальных образований в Самарской области» в октябре 2005 года проведены выборы представительных органов первого созыва и глав городских и сельских поселений. Продолжается формирование нормативной правовой базы, регулирующей сферу местного самоуправления. В соответствии с распоряжением Правительства Самарской области от 26.05.2004 № 79-р «Об утверждении графика разработки проектов законов и иных нормативных правовых актов Самарской области, необходимых для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Самарской области» разработан и принят ряд законов Самарской области, в том числе Закон Самарской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области» от 28.12.2005 № 235-ГД, приняты уставы поселений, а уставы городских округов и муниципальных районов приведены в соответствие с Федеральным законом. Исходя из состояния налоговой базы, наличия кадровых, организационных и материальных ресурсов, Законом Самарской области «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Самарской области в 2006 году» от 07.12.2005 № 208-ГД определен перечень вопросов местного значения поселений, решение которых в 2006 году осуществлялось органами местного самоуправления муниципальных районов. Самарская область – один из регионов России, в котором новый Федеральный закон вступил в действие с 1 января 2006 года. Это совпало с началом реализации в стране четырех национальных проектов, направленных на решение важнейших социальных проблем. Поэтому развитие местного самоуправления для региона по сути является пятым национальным проектом. Главный смысл реформирования местной власти, утверждения новых принципов её организации заключается в том, чтобы раскрепостить инициативу снизу. Это шаг навстречу народу на новом этапе развития государства и общества, завершающий построение вертикали власти. С 2006 года функционирует новый уровень муниципальной власти – городские и сельские поселения, сфера деятельности которых чётко определена. Здесь сформированы органы местного самоуправления, ведётся работа по созданию в поселениях имущественного комплекса, необходимого для решения вопросов местного значения. В частности, разрабатываются и принимаются законы Самарской области о разграничении имущества, находящегося в собственности муниципальных районов. В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, на состоявшемся 1 учредительном съезде муниципальных образований Самарской области образован Совет муниципальных образований, принят его Устав. В соответствии с распоряжением Правительства Самарской области от 04.10.2009 № 176-р «Об утверждении Плана мероприятий по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих в Самарской области на 2009-2010 годы» ведется обучение кадров органов местного самоуправления городских и сельских поселений. Дальнейшее реформирование системы местного самоуправления будет происходить в соответствии с существенными изменениями в федеральном законодательстве.

Принят Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» № 129-ФЗ от 12.10.2005. Этим документом изменены отдельные нормы переходных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с целью предоставления субъектам Российской Федерации права приступить к реализации указанного Федерального закона, учитывая складывающуюся в регионе ситуацию и возможности реализации Федерального закона. Срок вступления в силу Федерального закона в полном объеме был перенесен на 1 января 2009 года. В соответствии со статьей 29 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31.12.2005 № 199-ФЗ перечень вопросов местного значения расширился. Учитывая, что сельское хозяйство играет определяющую роль в экономике сельских территорий, к полномочиям муниципальных районов отнесено «создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия», поселений – «содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства». Этим документом расширены и уточнены полномочия органов местного самоуправления в области образования, занятости населения, культуры, молодёжной политики. Кроме того, у органов местного самоуправления муниципальных образований всех типов появилось право самостоятельно устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, что позволит максимально учесть местные особенности территорий. В 2009 году, учитывая изменения в федеральном законодательстве, а также исходя из состояния налоговой базы, наличия кадровых, организационных и материальных ресурсов, перечень вопросов местного значения, осуществляемый органами местного самоуправления городских и сельских поселений, был расширен. Самарской Губернской Думой уже принят Закон Самарской области «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Самарской области в 2009 году». Разработана и начата реализация целевых комплексных программ развития муниципальных образований Самарской области.

·  Целевая комплексная программа «Социально-экономическое развитие и экологическая реабилитация г.Чапаевска Самарской области» на 2003-2010 годы»

·  Областная комплексная программа «Социально-экономическое оздоровление г.Октябрьска Самарской области» на 2004-2008 годы»

·   С целью повышения качества жизни населения, проживающего на территории наиболее проблемных муниципальных образований, органами государственной власти Самарской области активно применяется программно-целевой метод, как наиболее прозрачный механизм проведения региональной политики с использованием поддержки из областного бюджета.

В Самарской области с 2003 года введена система индикативного планирования социально-экономического развития муниципальных образований. В соответствии с постановлением Губернатора Самарской области от 26.06.2002 №196 «Об индикативном планировании развития агропромышленного комплекса и социальной сферы сельских районов Самарской области» ежегодно подписываются и реализуются Соглашения между Правительством Самарской области и органами местного самоуправления районов о взаимодействии в области социально-экономического развития. Документы включают в себя индикативные планы развития АПК и социальной сферы сельских районов области на очередной год, устанавливающие пороговые значения индикаторов и определённые взаимные финансовые и организационные обязательства Правительства области и администраций районов, обеспечивающие достижение этих значений. Это позволяет согласовать цели развития каждой территории с общими задачами, определенными основными направлениями экономической и социальной политики органов исполнительной власти Самарской области, утвержденными областными программами, параметрами прогноза социально-экономического развития и бюджета области. Учитывая положительные результаты трехлетнего применения механизма индикативного планирования в сельских районах с позиций роста эффективности использования бюджетных средств, обеспечения комплексности территориального развития и повышения ответственности региональных и муниципальных руководителей, в 2009 году практика индикативного планирования социально-экономического развития муниципальных образований получила дальнейшее развитие. В едином пакете утверждены макеты индикативных планов социально-экономического развития городского округа и муниципального района Самарской области, порядок расчета значений индикаторов с указанием ответственных исполнителей и регламент разработки индикативных планов, определяющий этапы и сроки согласования и представления планов. Кроме того, значительно усилена социальная направленность индикативных планов. Необходимость принятия такого документа связана с изменением федерального и областного законодательства, в том числе по вопросам местного самоуправления, а также распространением практики индикативного планирования на городские округа области. Методы индикативного планирования, реализуемые в постановлении, органично вписываются в действующую систему управления, включающую среднесрочное прогнозирование, целевое программирование и бюджетное планирование и обеспечивают эффективную координацию действий областных и федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Работа по разработке индикативных планов муниципальных образований предусмотрена проектом закона Самарской области «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программировании социально-экономического развития Самарской области». В соответствии с постановлением Правительства Губернатором – председателем Правительства Самарской области со всеми главами городских округов и муниципальных районов подписаны Соглашения между Правительством Самарской области и органами местного самоуправления о взаимодействии в области социально-экономического развития на 2008 год. Документы включают индикативные планы и финансовые обязательства по обеспечению пороговых значений индикаторов социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов Самарской области на 2009 год. Реализация соглашений способствовало консолидации усилий областных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по решению стратегических задач повышения качества жизни населения, оптимизации бюджетных ассигнований, а также росту эффективности деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, определенных Федеральным законом от 6.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В Конституции РФ местное самоуправление определяется как основа конституционного строя (ст.12), и как способ обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ч.1.ст130) Таким образом, с одной стороны, местное самоуправление в России выступает как обязательный институт, форма организации публичной власти на низовом, наиболее приближенном к населению уровне- в муниципальных образованиях. С другой стороны, оно представляет собой право организованного в рамках муниципальных образований населения на самостоятельное осуществление этой власти и на выбор в рамках законов различных организационных форм ее осуществления.

Глава 2. Региональные взаимоотношения субъектов Российской Федерации и перспективы Российского Федерализма

Эта глава посвящена анализу региональных и организационных основ российского федерализма, оптимизации системы и структуры органов государственного управления в России на федеральном и региональном уровне, а также основным тенденциям развития российского федерализма.

§1. Социально-экономическая интеграция субъектов

Российской Федерации Анализируя этапы развития федерализма не только как форму государственного устройства, но и как основополагающий принцип взаимоотношений центра и регионов, нужно отметить, что одним из важнейших основ федеративного устройства Конституция РФ закрепляет принцип единства системы государственной власти.

При всей важности политико-экономических аспектов федерализма основным элементом федерации являются ее действующие лица. Ведь федерация создается, функционирует и развивается ради главных субъектов конституционного права – народов, наций, национальных меньшинств, иных социальных общностей, и, конечно, граждан. Их интересы выражают институты территориального устройства и границ, государственной власти, способов решения государственных и локальных задач, наконец, правовой системы. Именно в федеративных отношениях проявляются интересы и права их участников, а следовательно, решаются вопросы определения, разграничения и осуществления компетенции. Компетенция – емкое собирательное понятие, отражающее статусы ее носителей, она служит фокусом государственной, социально-экономической деятельности.[15] Каковы же субъекты федеративных отношений? Продолжая ранее высказанную мысль, назовем:

- социальные общности – народ, нация, национальные меньшинства и т.д.;

- профессиональные и иные общественные объединения;

- институты государственной власти – президент, законодательные, исполнительные и судебные органы;

- местное самоуправление;

- предприятия, учреждения и организации.

Каждый субъект обладает собственным статусом и компетенцией, которые закреплены в конституциях, уставах, законах, положениях и иных подзаконных государственных и муниципальных актах. Естественно, границы между ними относительно подвижны как ввиду потребности в согласованных действиях и решениях, так и очевидных правовых пробелах. Модели статусов и компетенций получают правовые воплощения в названных правовых актах и реализуются в ходе многообразной и динамичной деятельности. Эта триада как бы оживляет федеративные отношения в политической, экономической и социальной сферах. Под влиянием различных факторов происходят серьезные перемены в объеме, содержании и методах осуществления компетенции субъектов федеративных отношений. Появляются новые предметы ведения, видоизменяются полномочия, расширяются способы их согласованного и совместного осуществления. Все это можно выявить в ходе анализа тенденций развития современного федерализма. Почти во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти отсутствуют нормы об их взаимоотношениях по «горизонтали» и «вертикали». Общая норма о взаимодействии «со всеми» не меняет дела и в итоге затруднены четкие связи однородных федеральных и региональных органов, и, следовательно, эффективное и оперативное решение экономических и социальных вопросов. Принятые типовые регламенты восполняю отсутствие материальных норм. Думается, что по линии Правительства РФ требуется корректировка форм взаимоотношений федеральные, региональных и муниципальных органов власти, а также других субъектов федеративных отношений. И в законах субъектов РФ, и положениях о региональных органах исполнительной власти почти нет конкретных норм о взаимоотношениях с соответствующими федеральными органами. В итоге затрудняются деятельность разных звеньев управления и их взаимоотношения. Региональным органам трудно установить деловые связи с министерствами, агентствами и службами с учетом специфики функций последних. Поэтому целесообразно, чтобы были подготовлены рекомендации по корректировке положений об органах исполнительной власти. В этих условиях непросто говорить о необходимости создания долгосрочных региональных программ социально-экономического развития, которые могли бы быть согласованы не только между всеми субъектами федеративных отношений, но и между соседними субъектами Федерации. Развивая мысль о целесообразности развития региональных отношений в рамках федеральных округов, автор обращает внимание, что этот процесс может сыграть серьезную роль как в развитии региональной политики в целом, так и выполнить функцию деконцентрации президентской власти. Сложная ситуация сложилась в федеральных округах. Там действует много территориальных органов исполнительной власти, что нередко ставит органы власти субъектов РФ в «зависимое» положение. Целесообразно определить критерии создания территориальных структур и их статусы. Они в большей степени оправданы для федеральных органов, действующих в русле положений статьи 71 Конституции РФ. Для реализации положений статьи 72 Конституции РФ и соответствующих федеральных законов более полезны программно-целевые органы с представительством органов субъектов РФ. Это позволит лучше решать проблемы комплексного социально-экономического развития регионов. Анализ распределения и использования полномочий органов на уровне Федерации и ее субъектов показывает, сколь существенны их согласованные действия, особенно в рамках статьи 72 Конституции РФ. Пока этого в полной мере нет, и отказ от схем управления в областях и специализация органов затрудняют решение комплексных социально-экономических задач. Между тем, именно это служит средством реализации конституционных и законодательных положений о предметах совместного ведения. Важным координационным средством согласования интересов и действий федеральных и региональных структур служат Федеральные целевые программы (ФЦП). Согласно бюджетному кодексу ФЦП являются основным инвестиционным ресурсом Правительства РФ. Из Федеральных целевых программ финансируются научно-исследовательские, опытно-конструкторские и социально-экономические мероприятия. Но ими монопольно распоряжается Минэкономразвития, которое рассматривает заявки федеральных и региональных органов. Жесткость анализа и контроля не исключает необходимости упрощения процедур и расширения субъектов РФ. Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» не содержит норм о порядке составления программ – урегулировать этот вопрос поручено Правительству РФ (п. ст. 4). Отраслевой ведомственный подход усложняет учет интересов и потребностей регионов. В федеральных программах государственным заказчиком- координатором и государственными заказчиками выступают федеральные министерства, агентства и службы. И в положениях о соответствующих федеральных органах формирование программ отнесено к их исключительной компетенции. Регионы мало вкладывают собственных средств. Поэтому результаты реализации ФЦП в регионах не вполне удовлетворяют, равно как и опоздания в представлении отчетов об использовании средств. Такая практика требует изменений. В субъектах Российской Федерации принимаются собственные программы и акты о региональном развитии. Так, в Нижегородской области действует Закон «О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития области». В Удмурдской республике Президент Республики Указом «О системе индикативного управления в Удмурдской Республике» утвердил план работы Правительства по реализации системы индикативного управления. Подготовлены соглашения с хозяйствующими субъектами и бюджетными учреждениями о сотрудничестве в реализации этой системы. В Самарской области действует система индикативного планирования социально-экономического развития муниципальных образований. Работа по разработке индикативных планов муниципальных образований предусмотрена проектом закона Самарской области «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программировании социально-экономического развития Самарской области». В общем плане можно вести речь:

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13