Місцеві бюджети України: становлення, роль в соціально-економічному розвитку регіонів

житла. Київський міськвиконком затвердив Положення про порядок передачі

власникам житлових облігацій квартир, споруджених корпорацією

"Київміськбуд". Договір купівлі-продажу укладається в разі володіння 100%

акцій, необхідних для купівлі відповідної квартири. Вартість загальної

площі житла було оцінено в 30 млн крб. за 1 м2. Вартість однієї акції

дорівнювала вартості 0,1 м2 загальної житлової площі. Відсотки за

облігаціями не виплачувалися.

За отримані внаслідок позики кошти планувалося збудувати 6 будинків

загальною площею 46 273 м2.

У Дніпропетровську в 1995 році було випущено першу в місті

муніципальну позику на 2 трлн 100 млрд крб. Емітент — міськрада. Термін

позики — зі липня 1995 р. до 30 червня 1998 р. Позика розміщувалася під

гарантію приватизації об'єктів комунальної власності. По суті, це був новий

спосіб приватизації. Випуск облігацій здійснювався номіналом 1, 10 і 100

млн крб. Облігації випускалися у безготівковій формі. Власниками їх могли

бути юридичні та фізичні особи.

Приватизація об'єктів комунальної власності проводиться лише в разі

виплати покупцем не менше 40% початкової вартості об'єкта такими

облігаціями. У разі виплати облігаціями 50% вартості об'єкта покупець

отримує право на виплату залишку вартості в кредит терміном З місяці. Якщо

ж облігаціями сплачено 75% вартості, покупець має право на тримісячну

відстрочку при оплаті залишку вартості об'єкта.

Прибуток власників облігацій очікується на 10% більшим, ніж той, що

принесли б аналогічні кошти, вкладені в Ощадний банк.

Одеський облвиконком у 1995 р. ухвалив рішення про випуск державних

продовольчих сертифікатів як засіб фінансування закупівель урожаю. Згідно з

цим сертифікати продавалися фізичним і юридичним особам, а їхні власники

отримували право власності на відповідну частку врожаю 1995 р.

У 1996 р. облігаційну позику розмістив Запорізький міськвиконком з

метою залучення коштів для розвитку комунальних мереж та газифікації міста.

Облігації випускалися трьома серіями строком на 12 місяців у безготівковій

формі як записи на рахунках депо генерального агента. Генеральний агент

емітента — комерційний акціонерний банк "Слов'янський". Обсяг емісії першої

серії позики строком з 1 липня 1996 р. по 31 липня 1997 р. склав 3 млн грн.

Облігацію міської позики на термін з 1 грудня 1995 р. до 31 грудня

1996 р. розмістив Харківський міськвиконком. Загальний обсяг позики склав

150 млрд крб. Облігації місцевої позики випускались у формі цінних паперів

на пред'явника і мали вільний обіг на ринку цінних паперів. Кошти від

позики було спрямовано на розвиток альтернативних перевезень пасажирів

міським транспортом на комерційних засадах. Генеральним агентом з

обслуговування позики було призначено комерційний банк "Грант".

У 1996 р. облігації міської житлової позики випустив Маріупольський

міськвиконком строком на грудень 1996 р. — липень 1998 р. Вони випускались

як цільові безпроцентні майнові облігації на пред'явника. Загальний обсяг

емісії — 5 млн грн. Номінальна вартість облігації — 50 грн. Облігації

виготовлялись у формі бланків спеціального зразка. Кожна облігація

підтверджувала право й власника на отримання 0,1 м2 загальної площі житла.

Уповноваженою особою з позики було призначено інвестиційну компанію

"Афіна".

У цілому станом на середину 1998 року 10 міст України розмістили

місцевих позик на суму майже 200 млн грн.

У ряді міст України набирає поширення практика проведення аукціонів на

право довгострокової оренди міських земель. Їх уже проводили в Харкові,

Львові, Чернігові, Миколаєві, Одесі. У травні 1995 р. Київська міська рада

затвердила Положення про оренду і проведення аукціонів у Києві з продажу

права довгострокової оренди земельних ділянок. Подібну практику слід

поширювати, оскільки для цього створено відповідні технічні й правові

передумови. Кабінет Міністрів України в постанові № 213 від 23 березня 1995

р. затвердив (щоправда, лише тимчасову) методику грошової оцінки земель

сільськогосподарського призначення та населених пунктів.

Що стосується комунального банківського кредиту, то банківськими

позиками користуються лише окремі міста. Банківський кредит залишається

дуже дорогим, і органи місцевого самоврядування не можуть ним

користуватися. У 1995 році кредити банків склали 0,1% доходів місцевих

бюджетів України. У 1995 році кредити банків залучалися в місцеві бюджети в

Автономній Республіці Крим, у Дніпропетровській, Донецькій, Миколаївський,

Херсонській, Чернівецькій, Чернігівській областях.

Практика реальної участі органів місцевого самоврядування у фінансово-

кредитних відносинах поширюється. Разом з тим, можливості органів місцевого

самоврядування у сфері мобілізації фінансово-кредитних ресурсів поки що

обмежуються чинним законодавством України. Правове поле у сфері

комунального кредиту врегульовано лише фрагментарне. Потрібно розробити та

прийняти закон України про комунальний кредит і комунальні цінні папери.

Органи місцевого самоврядування України мають реально скористатися правом

створення комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ. Подібне

право є в багатьох розвинутих країнах. Мають його й органи місцевого

самоврядування Російської Федерації на підставі федерального закону "Про

загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській

Федерації", прийнятого Державною думою Російської Федерації 12 серпня 1995

р.

Доцільно також внести відповідні зміни і в банківське законодавство

України, згідно з яким, окрім уже діючих, до банківської системи України

входитимуть і комунальні банки, котрі можуть створюватися органами

місцевого самоврядування та підприємствами й організаціями, що перебувають

у комунальній власності. Муніципальні банки повинні сприяти діяльності

органів місцевого самоврядування, розв'язанню соціально-економічних проблем

міст і зміцненню їхньої інфраструктури.

У деяких містах України вже вишукуються можливості створення таких

банків. Так, Харківський міськвиконком затвердив програму переходу до

централізованого банківського обслуговування міського господарства.

Зосередження коштів міських служб і підприємств комунальної власності в

одному банку сприятиме ефективнішому використанню їх. З цією метою головне

управління економічного розвитку міськвиконкому провело серед комерційних

банків конкурс на право централізованого обслуговування міськвиконкому і

підприємств міського господарства, котрі фінансуються з бюджету. Перемогу

здобули банки "Граніт" і "Регіон-банк". З ними міськвиконком підписав угоду

про здійснення централізованого банківського обслуговування. Муніципальні

банки створено в Києві та Сумах.

Доцільно створити Центральний комунальний інвестиційний банк України.

Подібні банки комунального кредиту є у Франції, Німеччині, Італії, Бельгії

та в інших країнах. Перспективний напрямок для України — розвиток взаємного

комунального кредиту, створення жироцентра-лей та організація

жиророзрахунків між органами місцевого самоврядування. В умовах кризи

платежів це допомогло б радикально розв'язати проблеми розрахунків на рівні

місцевої влади.

Фінанси комунальних підприємств і комунальні платежі

Становлення інституту фінансів комунальних підприємств в Україні

розпочалося із запровадженням у 1990 році комунальної форми власності. У

зв'язку з тим, що суб'єктами права комунальної власності в Україні було

визначено усі місцеві ради відповідних адміністративно-територіальних

одиниць, утворилося кілька видів комунальної власності: комунальна

власність областей, міст, районів, районів у містах, сіл і селищ, що вже

зазначалося.

Закон України "Про власність" визначив комунальну власність як одну із

форм державної власності і, таким чином, підприємства, які перебувають у

власності відповідних адміністративно-територальних одиниць, отримали

правовий статус державних комунальних підприємств. В Україні утворилося

кілька видів комунальних підприємств. Це державні комунальні підприємства

комунальної власності областей, державні комунальні підприємства

комунальної власності міст, державні комунальні підприємства комунальної

власності районів, державні комунальні підприємства комунальної власності

районів у містах і державні комунальні підприємства комунальної власності

сіл та селищ.

Ухвалена у 1996 р. Конституція України змінила правовий статус

комунальної власності. Згідно зі ст. 142 Конституції майно, ресурси, земля

та кошти комунальної форми власності є власністю територіальної громади.

Тобто це означає, що віднині власником комунальних підприємств є лише

територіальна громада. Підприємства всіх інших рівнів влади не належать до

складу комунальних.

У зв'язку з новим правовим режимом комунальної власності створені на

її основі в 1991—1996 рр. підприємства потребують перереєстрації у формі

комунальних підприємств на зміну їхнього нинішнього статусу як державних

комунальних підприємств.

Комунальний сектор в Україні включає: промисловість, сільське

господарство, транспорт і зв'язок, будівництво, торгівлю та громадське

харчування, постачання і збут, житлово-комунальне господарство, побутове

обслуговування населення та інші галузі. Наприклад, як комунальні

зареєстровано понад 700 промислових підприємств, на яких зайнято майже 110

тис. чол. Це 8% усіх промислових підприємств України. Частина комунальних

закладів не мають самостійних банківських рахунків, а лише субрахунки,

наприклад, школи, дитячі садки та ін. Ще частина комунальних установ і

закладів мають змішану систему фінансування — як кошторисну, так і

госпрозрахункову.

Конституційне визначення правового статусу комунальної власності в

Україні зумовлює необхідність прийняття нового законодавства для

регламентування правового режиму комунальних підприємств.

Правового врегулювання потребує фінансова діяльність і статус

підприємств, заснованих на майні та капіталах, що належать Автономній

Республіці Крим. Згідно з Конституцією України (ст. 138) до відання

Автономної Республіки Крим належить управління майном, що є власністю

автономії. Це означає: вказані проблеми має бути розв'язано в законодавстві

Автономної Республіки Крим.

Нині фінанси підприємств комунальної власності функціонують на основі

законодавства, яке регламентує діяльність усіх господарських структур в

економіці України. Використання фінансових ресурсів підприємств комунальної

власності має свої особливості, їхній прибуток розподіляється в порядку,

визначеному відповідними місцевими радами згідно із статутами цих

підприємств. Статути затверджуються місцевими радами, котрим належать

вказані підприємства.

Прибуток підприємств комунальної власності підлягає оподаткуванню.

Згідно із Законом "Про бюджетну систему України" 100% податку на прибуток

комунальних підприємств зараховується до бюджету місцевої ради того рівня,

якому належать ці підприємства. Місцеві ради можуть надавати пільги або

повністю звільняти від оподаткування підприємства комунальної форми

власності в тій частині, в якій ці податки зараховуються до відповідних

місцевих бюджетів. У 1995 році, наприклад, у місті Вінниці комунальні

підприємства сплатили 278,1 млрд крб. податку на доходи підприємств. Це

склало 7,2 відсотка всіх надходжень бюджетів області від податку на доходи

підприємств усіх форм власності. У Донецьку цей відсоток склав 8,5, у

Миколаєві — ЗО, в Ужгороді — 45,2 відсотка.

Комунальні підприємства в Україні мають самостійні фінансові баланси,

їхні рахунки не об'єднуються з бюджетними рахунками органів місцевого

самоврядування. Більшість установ і закладів, котрі перебувають у

комунальній власності, є самостійними юридичними особами і фінансуються за

рахунок місцевих бюджетів на основі кошторисів.

Дослідження проблем функціонування фінансів комунальних підприємств

України буде неможливим без запровадження відповідної статистичної

звітності. Поки що такої статистики немає. Фінанси комунальних підприємств

обліковуються в складі фінансів державного сектора економіки. Місцева

фінансова статистика має стати одним із розділів комунальної статистики

України.

Із фінансами комунальних підприємств тісно пов'язані комунальні

платежі. В Україні система комунальних платежів одержавлена. Органи

місцевого самоврядування фактично не мають повноважень щодо власної цінової

й тарифної політики в комунальній сфері. Її визначає Кабінет Міністрів

України, міністерства, обласні Київська і Севастопольська міські державні

адміністрації. Необхідність надання відповідних повноважень органам

місцевого самоврядування є очевидною.

Частково цю проблему розв'язує Закон України "Про місцеве

самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року. За статтею 28 виконавчі

органи сільських, селищних та міських рад отримали право на встановлення в

порядку і межах, визначених законодавством, тарифів з оплати побутових,

комунальних, транспортних та інших послуг, що надаються підприємствами та

організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади.

Виконавчим органам місцевого самоврядування також надано право погодження в

установленому порядку цих питань підприємствами, установами та

організаціями, котрі не належать до комунальної власності.

Інститут комунальних платежів є атрибутом місцевих фінансових систем

фактично в усіх розвинутих зарубіжних країнах.

Позабюджетні фонди

Право на позабюджетні кошти місцеві ради всіх рівнів отримали після

ухвалення в 1990 р. Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української

РСР та місцеве самоврядування". У ст. 15 визначено можливість і джерела

формування місцевими радами єдиного позабюджетного фонду, а саме:

- додаткові доходи і заощаджені кошти, одержані за рахунок організованих

місцевими радами заходів із розв'язання економічних та соціальних

проблем;

- добровільні внески й пожертвування громадян, підприємств (об'єднань),

організацій та установ;

- доходи від місцевих позик та грошово-речових лотерей, аукціонів, а також

від прибутків, одержаних від проведення суботників;

- штрафи, що стягуються за одержання підприємствами (об'єднаннями),

організаціями та установами необґрунтованого прибутку (доходу) у зв'язку

із завищенням цін (тарифів) на продукцію (роботи, послуги).

До позабюджетного фонду включалися також доходи від розпродажу майна

ліквідованих підприємств місцевого господарства, що належать до комунальної

власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць, плата за

реєстрацію кооперативів та малих підприємств, а також інші кошти.

Закон визначив, що до єдиного позабюджетного фонду місцевих рад

базового рівня додатково залучаються і такі доходи: орендна плата за землю,

екологічний податок і штрафи за забруднення навколишнього середовища та

нераціональне використання природних ресурсів й інші порушення

природоохоронного законодавства, санітарних норм і правил, а також платежі,

які компенсують завдану шкоду. Ради базового рівня до єдиного

позабюджетного фонду включають також штрафи за адміністративні

правопорушення, вчинені на їхній території, доходи від реалізації

безгосподарного і конфіскованого майна, доходи від продажу населенню

квартир і будинків. До цього фонду вони зараховували виявлені перевірками

приховані або занижені доходи підприємств (об'єднань), організацій та

установ, розміщених на території місцевої ради.

Законом встановлено, що з фондів соціального розвитку підприємств

(об'єднань), організацій та установ пропорційно виділяються кошти на

соціальний розвиток тих житлових масивів, селищ, сіл, в яких проживає

відповідна кількість їхніх працівників. Ці кошти також стали відносити до

позабюджетного фонду. Витрачаються вони на розсуд відповідної місцевої ради

і перебувають на спеціальних рахунках, котрі відкриваються в установах

банків і вилученню не підлягають.

Місцеві ради отримали право в межах єдиного позабюджетного фонду

створювати цільові фонди. Правові основи формування й використання

позабюджетних фондів місцевих рад у 1990 р. закладено також і Законом "Про

бюджетну систему Української РСР". Стаття 16 встановлює право рад усіх

рівнів утворювати і використовувати позабюджетні фонди. Визначено, що кожна

рада затверджує статут (положення) фонду, яким визначаються сфера його

діяльності, мета і завдання, структура та методи формування коштів.

Окремі уточнення щодо статусу та джерел формування позабюджетних

фондів внесено Законом України 1992 року "Про місцеві Ради народних

депутатів та місцеве і регіональне самоврядування". Цей Закон скасував таке

поняття, як єдиний позабюджетний фонд. Він визначив, що органи місцевого

самоврядування формують позабюджетні та цільові фонди. Визначено також

додатково до встановлених у 1990 р. нові джерела формування позабюджетних

фондів. Це штрафи, що можуть встановлюватися рішеннями ради для фізичних і

юридичних осіб за влаштування смітників у не відведених для цього місцях,

за забруднення вулиць, площ, інших територій ради, міського транспорту,

закладів культури, знищення або пошкодження зелених насаджень, клумб,

порушення правил торгівлі, паркування автомобілів, громадського спокою,

використання гучномовців або потужних освітлювальних приладів тощо. Сюди

входить і плата за реєстрацію всіх суб'єктів підприємницької діяльності

замість плати за реєстрацію кооперативів і малих підприємств, як це

визначалося в 1990 р.

Додаткові доходи позабюджетних фондів рад базового рівня, які до них

зараховуються, також певною мірою змінено. Скасовано екологічний податок, в

іншій редакції визначено правову базу екологічних платежів. Згідно з новою

редакцією Закону до позабюджетних фондів рад базового рівня зараховуються

частина платежів та штрафів за забруднення навколишнього природного

середовища, нераціональне використання природних ресурсів, розміщення

відходів, інші платежі за порушення законодавства про охорону навколишнього

природного середовища, санітарних норм і правил, що визначаються відповідно

до нормативів, затверджуваних Верховною Радою України.

Скасовано право рад на зарахування до позабюджетних фондів виявлених

перевірками прихованих або занижених доходів підприємств (об'єднань),

організацій та установ, розміщених на території місцевої ради. Уточнено

також: до позабюджетних фондів рад зараховуються доходи від продажу

населенню лише тих квартир і будинків, котрі належать до комунальної форми

власності. У травні 1993 р. із числа джерел формування позабюджетних фондів

рад базового рівня виключено орендну плату за землю.

Нові зміни статусу й ролі позабюджетних фондів місцевих рад

передбачено Законом України "Про внесення змін і доповнень до Закону

Української РСР "Про бюджетну систему Української РСР" від 29 червня 1995

р. У ст. 23 Закону вказано, що централізовані та децентралізовані фонди

цільового призначення, що утворюються за рішеннями Верховної Ради України,

Верховної Ради Автономної Республіки Крим і місцевих рад, є самостійними

фінансовими інститутами і як складові включаються до бюджетів у доходах і

видатках. У ст. 18 забороняється використання бюджетних коштів для

фінансування позабюджетних фондів. Ці фонди можуть утворюватися за рахунок

надходжень від необов'язкових платежів, добровільних внесків фізичних і

юридичних осіб, від інших небюджет-них коштів. Відповідні положення

відображенно і в постанові Верховної Ради України "Про основні напрямки

бюджетної політики на 1996 рік" від 7 липня 1995 р. (Бюджетна резолюція). З

метою обліку вона передбачає включення до бюджету всіх позабюджетних фондів

фінансових ресурсів, у тому числі рад усіх рівнів, відрахування до яких є

обов'язковими згідно із законодавством. Цільове призначення цих фондів не

змінюється.

Прийнятий у 1997 році Закон України "Про місцеве самоврядування в

Україні" відновив самостійність позабюджетних фондів місцевого

самоврядування. За ст. 65, ці кошти перебувають на спеціальних рахунках в

установах банків. Встановлено: порядок формування та використання цих

коштів визначається положенням про ці кошти, що затверджується відповідною

радою.

Складовою позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування є

цільові фонди. Ради можуть створювати в межах законодавства України цільові

фонди для розв'язання будь-яких соціальних та економічних проблем на

підвідомчій території. На місцевому рівні створюються також відділення

загальнодержавних цільових фондів.

Закон УРСР "Про зайнятість населення", ухвалений у березні 1991 року,

у ст. 22 передбачив формування як на центральному, так і на місцевому

рівнях Державного фонду сприяння зайнятості населення. Серед джерел його

формування визначено відрахування з республіканського та місцевих бюджетів

коштів не менше 3% від їхніх розмірів, обов'язкові внески підприємств,

установ та організацій тощо. Щорічними законами про Державний бюджет на

1992, 1993, 1994 і 1995 рр. встановлено відрахування до цього фонду з

місцевих бюджетів здійснювати за розмірами, котрі визначаються самостійно

відповідними місцевими радами. Цей порядок не змінено і Законом "Про

Державний бюджет України на 1996 рік". З 1997 року встановлено, що розмір

бюджетних асигнувань до цього фонду визначається Верховною Радою України.

Закон України "Про приватизацію майна державних підприємств" від 4

березня 1992 року в ст. 23 передбачив утворення позабюджетного Державного

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12