Місцеві бюджети України: становлення, роль в соціально-економічному розвитку регіонів

фонду приватизації й позабюджетних фондів приватизації Автономної

Республіки Крим та інших адміністративно-територіальних одиниць України.

Вирішено кошти зазначених фондів спрямувати на погашення внутрішнього

державного боргу України, а також на відшкодування витрат, пов'язаних з

приватизацією, на кредитування технічного переозброєння приватизованих

підприємств, на розвиток підприємництва та створення нових робочих місць у

межах, що визначаються Державною програмою приватизації. Разом з тим,

щорічними законами про Державний бюджет України Верховна Рада визначає

порядок використання коштів, одержаних від приватизації майна державних

підприємств.

Законом "Про Державний бюджет України на 1992 рік" встановлено, що

кошти від приватизації державного майна на відповідних територіях у розмірі

10% надходять до місцевих бюджетів і використовуються для соціального

захисту населення. За Законом "Про Державний бюджет України на 1993 рік",

50% надходжень коштів від приватизації майна державних підприємств

зараховуються до державного бюджету і спрямовуються на фінансування

структурної перебудови економіки. За Законом "Про Державний бюджет України

на 1994 рік", 80% надходжень від приватизації майна державних підприємств

спрямовується до бюджету. З них 30% зараховується до державного бюджету для

фінансування витрат Пенсійного фонду на виплату пенсій. У розмірі 50%

надходження коштів від приватизації майна підприємств загальнодержавної

власності спрямовуються до державного бюджету на фінансування структурної

перебудови економіки. Крім того, 50% коштів від приватизації майна

підприємств комунальної власності зараховано до місцевих бюджетів на

соціально-економічний розвиток регіонів. Законом "Про Державний бюджет

України на 1995 рік" визначено: в 1995 році 80% коштів, які надходять до

відповідних позабюджетних фондів приватизації від приватизації об'єктів

малої приватизації, зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і

спрямовуються на підтримку програм соціального розвитку та на

післяприватизаційну підтримку об'єктів приватизації. Закон України "Про

Державний бюджет України на 1996 рік" продовжив дію норм щодо використання

коштів фондів приватизації на 1996 рік у порядку, встановленому в 1995

році.

Закон "Про Державний бюджет України на 1997 рік" встановив, що в 1997

році 80% коштів, котрі надійдуть до відповідних позабюджетних фондів

приватизації від приватизації підприємств комунальної власності,

зараховуються до відповідних місцевих бюджетів.

Створення окремих позабюджетних рахунків місцевих рад передбачено і в

процесі приватизації державного житлового фонду. Стаття 9 Закону України

"Про приватизацію державного житлового фонду" від 23 червня 1992 р.

визначає, що кошти, одержані від приватизації державного житлового фонду,

зараховуються до спеціально створених позабюджетних приватизаційних

житлових фондів місцевих рад або до відповідних фондів підприємств, на

балансі яких є відомче житло. Ці кошти використовуються на житлове

будівництво та ремонт житла з метою забезпечення житлом громадян, котрі

стоять на обліку тих, хто потребує поліпшення житлових умов. За цим же

Законом 20% коштів зазначених фондів перераховується до Державного

приватизаційного житлового фонду, який створюється для фінансування

житлового будівництва в регіонах з низьким рівнем забезпеченості громадян

житлом та для утворення резерву коштів із забезпечення гарантії прав на

безкоштовне державне житло новонароджених громадян України.

Законодавство України передбачає формування позабюджетних фондів

місцевих рад для фінансування шляхових робіт. Так, ст. 4 Закону "Про

джерела фінансування шляхового господарства України" від 18 вересня 1991 р.

встановлює, що промислові, транспортні, будівельні та інші підприємства,

колгоспи, радгоспи, кооперативи і господарські організації незалежно від

відомчої підпорядкованості та форм власності відраховують кошти на шляхові

роботи в розмірі від 0,4 до 0,8% обсягу виробництва продукції та

виконуваних робіт (послуг), а заготівельні, торговельні (в тому числі

оптові) та постачальницько-збутові організації — в розмірі від 0,03 до

0,06% річного обороту (без обороту з громадського харчування). Згідно із

законом конкретний розмір відрахувань, що надходять відповідно до цієї

статті на розвиток шляхів загального користування в Автономній Республіці

Крим і областях, а також напрямки використання їх визначаються Верховною

Радою Кримської автономії та обласними радами.

Відповідно до змін, передбачених Законом України від 19 квітня 1997

року "Про внесення змін до Закону України "Про систему оподаткування" та

Законом України "Про Державний бюджет України на 1997 рік", вказані кошти

концентруються в держбюджеті України. 85 відсотків цих коштів передаються

до місцевих бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та

Севастополя. Відповідно до законодавства України, місцеві ради утворюють

також цільові позабюджетні фонди охорони навколишнього середовища. Статтею

46 Закону УРСР "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25

червня 1991 року встановлено надходження платежів за забруднення

навколишнього природного середовища до позабюджетних фондів його охорони,

місцевих рад базового рівня. Автономної Республіки Крим та обласних рад. У

розмірі 70% ці платежі надходять до рад базового рівня, 20% — до Автономної

Республіки Крим і обласних рад,

10% — до Державного позабюджетного фонду охорони навколишнього природного

середовища. Є цілий ряд інших територіальних позабюджетних фондів.

На місцевому рівні також функціонують регіональні відділення

Державного інноваційного фонду та місцеві підрозділи Пенсійного фонду.

Фонду соціального страхування, інших державних цільових позабюджетних

фондів.

Досвід формування позабюджетних фондів та цільових фондів місцевих

органів влади в Україні показує наявність багатьох нерозв'язаних проблем як

у законодавстві, так і у сфері його реалізації. Численними стали факти,

коли органи місцевого самоврядування спрямовують до позабюджетних фондів

кошти, що мають надходити до бюджету або не передбачені законодавством.

Дуже слабким поки що є контроль за законністю використання цих коштів. На

загальнодержавному рівні слід розробити типове положення про ці фонди.

Водночас не можна погодитися з пропозиціями щодо ліквідації їх, бо це

суттєво обмежило б фінансові можливості органів місцевого самоврядування.

Правова база, що регламентує діяльність численних позабюджетних

цільових фондів, потребує систематизації та уточнення. Слід також чітко

визначити й розмежувати компетенцію місцевих рад різних рівнів і держави у

сфері управління територіальними відділеннями державних позабюджетних

фондів та місцевими позабюджетними фондами.

Ухвалення у 1995 році нової редакції Закону "Про бюджетну систему

України" і встановлення ним порядку, згідно з яким позабюджетні фонди

можуть утворюватися лише за рахунок надходжень від необов'язкових платежів,

зумовлює необхідність нового визначення джерел формування їх у

законодавстві про місцеве самоврядування.

Через напруженість у використанні доходної частини бюджетів та

необхідності першочергового фінансування захищених статей починаючи з 1999

року Законом України “Про Державний бюджет України на 1999 рік” утворення

позабюджетних фондів місцевих рад призупинене.

Валютні фонди

Право на формування валютних фондів місцевих рад було встановлено

Законом "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве

самоврядування" у 1990 р. Стаття 16 цього Закону визначила джерела, за

рахунок яких місцеві ради формують свої валютні фонди, а саме:

- відрахування за стабільними довгостроковими нормативами від валютної

виручки підприємств (об'єднань), організацій та установ, розміщених на

території ради, що встановлюються законодавством України;

- доходи від зовнішньоекономічної діяльності самої місцевої ради;

- добровільні внески й пожертвування юридичних осіб та громадян;

- надходження від реалізації товарів, робіт (послуг) іноземним юридичним

особам і громадянам

- тощо.

За цим Законом валютні фонди зберігаються на спеціальних рахунках в

установах банків і витрачаються за рішенням відповідної місцевої ради.

Визначено також, що ці кошти не підлягають вилученню.

Ухвалений у 1992 р. Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів

та місцеве і регіональне самоврядування" у ст. 14 підтвердив повноваження

органів місцевого самоврядування у справі формування валютних фондів.

Джерела формування їх залишилися незмінними.

Спеціальним законодавством України визначено порядок формування

валютних фондів органів місцевого самоврядування. Закон УРСР "Про

зовнішньоекономічну діяльність", прийнятий у квітні 1991 р., у ст. 12

проголосив, що на території України запроваджується обов'язковий розподіл

виручки в іноземній валюті від зовнішньоекономічної діяльності між

валютними фондами суб'єктів цієї діяльності та Державним валютним фондом

України і валютними фондами місцевих рад. Установлено обов'язковий розподіл

виручки в іноземній валюті від зовнішньоекономічної діяльності всіх її

суб'єктів, які мають постійне місце перебування або місце проживання на

території України. Запроваджено порядок розподілу валюти на основі

стабільних п'ятирічних нормативів, що встановлювалися Верховною Радою УРСР

за поданням тодішньої Ради Міністрів УРСР.

Визначено також, що в разі підпорядкування кільком місцевим радам

території постійного місцеперебування або проживання суб'єкта

зовнішньоекономічної діяльності він передає 2/3 суми, призначеної для

валютного фонду, місцевій раді базового рівня і 1/3 — раді вищого рівня.

Базовими, згідно із законодавством, вважалися міські, сільські й селищні

ради. За кошти, що передаються до Державного валютного фонду і валютних

фондів місцевих рад, суб'єкти зовнішньоекономічної діяльності одержують з

відповідного бюджету компенсацію в прийнятій на території України валюті за

спеціальним курсом, встановленим Національним банком. В Україні було

заборонено створення без відповідного дозволу, крім Державного та валютних

фондів місцевих рад, інших валютних фондів, до яких суб'єкти

зовнішньоекономічної діяльності передають частину своєї виручки. Функції

обов'язкового розподілу валюти покладалися на відповідні банківські

установи, в яких розміщено валютні рахунки суб'єктів зовнішньоекономічної

діяльності.

Актами, що визначили новий порядок формування валютних фондів місцевих

рад, стали постанови Верховної Ради України "Про формування валютних фондів

України у 1992 р." від 5 лютого 1992 р. та "Про внесення змін до Постанови

Верховної Ради України від 5 лютого 1992 р. "Про формування валютних фондів

України у 1992 р." від 12 травня 1992 р. Встановлювалося, що суб'єкти

зовнішньоекономічної діяльності сплачують податок на валютну виручку як до

Державного валютного фонду, так і до валютних фондів місцевих рад. Ставка

цього податку для рад становила 5% від валютної виручки. Розподіл його між

різними рівнями рад здійснювався за ст. 12 Закону України "Про

зовнішньоекономічну діяльність". Тобто 2/3 цієї суми надходило до валютних

фондів базового рівня, а решта — до валютних фондів обласних і районних

рад.

Черговий раз новий порядок формування валютних фондів місцевих рад

передбачено Декретом Кабінету Міністрів № 15-93 "Про систему валютного

регулювання і валютного контролю" від 19 лютого 1993 р. Було скасовано

порядок, за яким валютні фонди місцевих рад формувалися на основі валютного

податку. Також зупинено дію ст. 14 Закону України "Про місцеві Ради

народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" в частині

формування валютних фондів місцевих рад за рахунок відрахувань за

стабільними довгостроковими нормативами від валютної виручки підприємств

(об'єднань), організацій і установ, розміщених на відповідній території.

Замість цього ст. 14 зазначеного декрету запроваджує порядок, згідно з яким

уряд Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі

комітети місцевих рад формують відповідно республіканський (Автономної

Республіки Крим) і місцеві валютні фонди через купівлю іноземної валюти на

міжбанківському валютному ринку України за рахунок коштів відповідних

бюджетів у межах, затверджених Верховною Радою Автономної Республіки Крим

та місцевими радами. Збережено й інші джерела формування валютних фондів

місцевих рад, передбачені законодавством України.

Згідно з декретом зупинялася дія статей Закону України "Про

зовнішньоекономічну діяльність", які передбачали затвердження нормативів

обов'язкового розподілу валютної виручки між державою та місцевими радами.

Резервні фонди

Формування резервних фондів місцевих рад передбачено в 1990 р. Законом

"Про бюджетну систему Української РСР". Згідно з ним резервні фонди

формувались у складі місцевих бюджетів, зокрема їхніх видатків. Стаття 13

передбачала самостійне утворення місцевими радами резервних фондів за

рахунок власних доходів і частини перевищення доходів над видатками

бюджетів нижчого рівня. Ці кошти, згідно із законом, могли передаватися на

договірних і компенсаційних засадах раді вищого рівня для фінансового

збалансування бюджетів нижчого рівня шляхом дотацій і субвенцій. Обсяги

резервних фондів тоді законодавче не встановлювались і визначалися

місцевими радами при затвердженні бюджету. Більш детально створення

резервних фондів регламентує нова редакція Закону "Про бюджетну систему

України", прийнятого в 1995 р. Стаття 20 цього Закону встановлює, що в

республіканському бюджеті Автономної Республіки Крим, обласних, міських

(міст Києва і Севастополя та міст обласного підпорядкування) і в районних

бюджетах утворюються резервні фонди уряду Автономної Республіки Крим, а

також виконавчих органів обласних, міських (міст Києва та Севастополя і

міст обласного підпорядкування) та районних рад. Ці фонди утворюються в

розмірі до 1% видатків кожного з відповідних бюджетів. Резервні фонди

використовуються для фінансування невідкладних заходів, не передбачених

відповідними місцевими бюджетами. Згідно із Законом, ці фонди утворюються

за рішеннями відповідних рад. Фінансування з них здійснюється на основі

постанови відповідних місцевих виконавчих органів влади.

Згідно із Законом уряд Автономної Республіки Крим, виконавчі органи

відповідних місцевих рад зобов'язані подавати щоквартальні письмові звіти

про видатки з резервних фондів з обгрунтуванням їхньої необхідності,

економічності й ефективності. Верховна Рада Автономної

Республіки Крим та відповідні місцеві ради розглядають і приймають

рішення щодо схвалення чи несхвалення цих видатків. Вони також можуть

приймати рішення про відновлення резервних фондів. Причому Верховна Рада

Автономної Республіки Крим може це зробити під час найближчого розгляду

питання про внесення змін і доповнень до закону про республіканський бюджет

автономії. Місцеві ж ради уповноважені вирішувати подібне питання на

найближчій сесії.

Проблема взаємодії представницьких і виконавчих органів влади на

місцях при формуванні й використанні резервних фондів може призводити і до

певних суперечностей між ними. З метою уникнення їх доцільно розробити

типове положення про резервні фонди місцевих органів виконавчої влади.

1.2. Місцеві бюджети України

Сутність та необхідність місцевих бюджетів

Економічний зміст і структура місцевих бюджетів

Провідне місце в системі регулювання економіки держави, створення

сприятливого фінансового середовища для швидкого розвитку ринкових

відносин, забезпечення макроекономічної рівноваги в економіці належить

бюджету. Він є невід’ємною частиною ринкових відносин і одночасно важливим

інструментом реалізації державної політики.

Бюджет як одна з ланок фінансової системи відображає виробничі

відносини, відтворює відносини розподілу і перерозподілу, опосередковує рух

грошової маси.

Бюджету належить важлива роль у фінансовій системі держави. Через

бюджет здійснюється фінансування заходів економічного і соціального

розвитку, що мають загальнодержавне значення, а також стосуються

міждержавних відносин. За його допомогою перерозподіляється частина

фінансових ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями України з

метою вдосконалення структури суспільного виробництва і забезпечення

соціальних гарантій населенню. Бюджет є важливим інструментом держави,

через який забезпечується контроль за станом виробництва в цілому.

Бюджет є складною економічною категорією, оскільки являє собою систему

економічних відносин, які складаються в суспільстві в процесі формування,

розподілу і використання централізованого грошового фонду країни,

призначеного для задоволення суспільних потреб.

Ці відносини мають слідуючу структуру:

- між державою і підприємствами в процесі мобілізації доходів,

накопичень і фінансування з бюджету;

- між державою і населенням в процесі розподілу і перерозподілу

національного доходу;

- між ланками бюджетної системи при бюджетному регулюванні.

Дослідження і аналіз структури зазначених відносин дає змогу зрозуміти

економічний зміст бюджету, глибше виявити його роль у розподільчих

процесах.

Бюджетні відносини, що відображають зміст державного бюджету,

функціонують у визначених формах – суспільних і організаційних. І саме

завдяки організаційним формам стає можливим використання бюджету, як

інструменту управління економікою.

Так, організаційними формами функціонування бюджетних відносин є

конкретні види бюджетів (державний бюджет, бюджет Автономної Республіки

(АР) Крим і місцеві бюджети). Втілюючи внутрішньобюджетні відносини в

зазначених формах, держава організовує бюджетні взаємовідносини по

централізації бюджетних ресурсів в розпорядження органів влади, які

наділені правом представляти інтереси держави і від її імені здійснювати

певні функції.

За допомогою організаційних форм держава “вибудовує” внутрішньобюджетні

відносини стосовно форм державного і адміністративно-територіальнгого

устрою. Сформовані бюджетні взаємовідносини одержують матеріально-речове

втілення у відповідних фондах грошових коштів, створюваних у розпорядженні

органів державної структури. Впливаючи на процеси формоутворення бюджетних

відносин (шляхом зміни принципів, методів, способів формування доходів і

видатків, їх регулювання і т.п.), держава коректує встановлені бюджетні

взаємовідносини, регулює канали проходження бюджетних потоків, уточнює

пропорції розподілу централізованих ресурсів і забезпечує управління

внутрішньобюджетними відносинами, а через бюджетні відносини – економічними

процесами.

Таким чином, завдяки організаційним формам внутрішньобюджетних відносин

стає можливим використання бюджету для забезпечення міжтериторіального

розподілу суспільного продукту, регулювання народногосподарських пропорцій,

управління економічними процесами на макро- і мікрорівні.

Стосовно визначення поняття “місцеві бюджети” в економічній літературі

немає єдиної точки зору.

В перші роки організації бюджетної системи місцеві бюджети розглядались

як сукупність завдань, доручених місцевим органам, і сукупність коштів,

котрими вони володіють для їх задоволення.

В Положенні про фінанси 1926 р. дається таке трактування: “Місцеві

фінанси складають частину єдиної системи фінансів СРСР і знаходяться в

безпосередньому віданні місцевих Рад та їх виконавчих комітетів”.

Аналогічне визначення поняття “місцеві фінанси” дає професор В.Н.

Твердохлібов [50, С.122].

Н.А. Ширкевич так визначає сутність місцевих бюджетів: “Це частина

основного річного фінансового плану країни – державного бюджету, крім того,

місцеві бюджети утворюють централізований фонд грошових коштів місцевих

Рад, котрим вони розпоряджаються з метою здійснення заходів, які щорічно

передбачаються планом економічного і соціального розвитку” [50, с.123]

Деякі вчені за основу визначення місцевих бюджетів приймають

територіальний принцип, розгладаючи їх як бюджети окремих адміністративно-

територіальних одиниць. Ряд економістів характеризують місцеві бюджети як

економічні відносини. Наприклад, І.Н. Ходорович характеризує місцеві

бюджети як “сукупність економічних відносин, що забезпечують фінансову базу

місцевих Рад щодо розвитку і утримання головним чином галузей господарства,

які безпесередньо спеціалізуються на підвищенні доброту населення” [50,

с.118]. А Н.В. Васил’єва визначає місцеві бюджети як “обумовлену

адміністративно-територіальним поділом і бюджетним устроєм частину

економічних відносин у суспільстві, пов’язаних з формуванням, розподілом і

використанням фондів грошових коштів, призначених для задоволення

суспільних потреб”. [10, С.16].

Усе наведене вище свідчить про різні підходи до трактування поняття

місцевих бюджетів, що, в свою чергу, позначається на визначенні ролі

місцевих бюджетів у фінансовій системі держави.

Розгляд різних поглядів щодо визначення поняття “місцевих бюджетів”

дозволяє охарактеризувати їх як сукупність економічних відносин, які

сприяють територіальному перерозподілу національного доходу країни та

забезпечують створення фінансової бази місцевих Рад.

При дослідженні проблеми місцевих бюджетів, їх необхідно рохглядати у

двох аспектах. По-перше, як організаційну форму мобілізації частини

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12