Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

должностных лицах, использующих результаты оперативно-розыскной

деятельности (дознавателе, следователе, прокуроре и судье).

8. Защита сведений, составляющих государственную тайну в сфере

оперативно-розыскной деятельности, обеспечивается также особым порядком

допуска граждан к такого рода сведениям и особыми условиями прекращения

допуска должностного лица или гражданина к государственной тайне, которые

предусмотрены ст.ст. 21—23 Закона о государственной тайне.

9. Важным средством защиты сведений, составляющих государственную тайну

в сфере оперативно-розыскной деятельности, являются уголовно-правовые

санкции. Разглашение государственной тайны лицом, которому она была

доверена или стала известна по службе или работе, если эти сведения стали

достоянием других лиц, а также нарушение лицом, имеющим допуск к

государственной тайне, установленных правил обращения с содержащими

государственную тайну документами, если это повлекло по неосторожности их

утрату и наступление тяжких последствий, влечет уголовную ответственность в

соответствии со ст.ст. 283 и 284 УК РФ.

Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства

России о государственной тайне, наряду с уголовной несут также

административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность.

10. Сведения о тех сторонах оперативно-розыскной деятельности, которые

составляют государственную тайну, могут быть рассекречены только на

основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-

розыскную деятельность. Принятие соответствующим руководителем такого

постановления должно быть вызвано объективными обстоятельствами и в

достаточной мере аргументировано.

11. Предание гласности сведений о лицах, указанных в ч. 2

комментируемой статьи, допускается только при наличии определенных

законодателем условий. Ими являются согласие такого лица, изложенное в

письменной форме, и наличие конкретного указания об этом в Федеральном

законе.

12. Предписание, предусматривающее хранение судебного решения на право

проведения оперативно-розыскного мероприятия и материалов, послуживших

основанием для принятия такого решения, только в органах, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность (см. ч. 3 ст. 12), также направлено на

защиту сведений, составляющих государственную тайну в сфере оперативно-

розыскной деятельности, и обусловлено тем, что именно в этих органах

практически обеспечивается надежная сохранность соответствующих материалов

и исключается доступ к ним посторонних лиц. Вместе с тем судебное ведомство

праве оставлять в своем распоряжении копии судебных решений на проведение

оперативно-розыскных мероприятий для анализа и совершенствования этого

нового направления судебной деятельности.

13. Для более глубокого уяснения смысла предписаний, изложенных в

комментируемой статье, раскроем содержание отдельных терминов,

использованных законодателем для их конструирования.

Государственная тайна — защищаемые государством сведения в области его

военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной,

контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение

которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (см. ст. 2

Закона о государственной тайне).

Группа организованная (преступная) — устойчивая группа лиц (два и

более), заранее объединившихся для совершения одного (как правило,

длящегося) или нескольких преступлений (см. ст. 35 УК РФ).

Под организацией проведения оперативно-розыскных мероприятий понимается

закрепленная нормами законодательства в области оперативно-розыскной

деятельности разновидность специальной управленческой дея-1ельности. Она

состоит в планировании осуществления конкретных оперативно-розыскных

мероприятий, оптимальной реализации принятого по их проведению решения и

др.

Тактика проведения оперативно-розыскных мероприятий — это разработанная

на основе научных положений и обобщения положительного опыта оперативно-

розыскной практики система специальных приемов, направленных на наиболее

эффективное решение конкретных задач оперативно-розыскной деятельности.

О понятии и содержании оперативно-розыскных мероприятий, результатах

оперативно-розыскной деятельности, штатном негласном сотруднике органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и лице, оказывающем ему

содействие на конфиденциальной основе, см. комментарии к ст.ст. б, 11, 16 и

17.

Глава III. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность

Глава III предназначена сконцентрировать нормативные предписания :

организации и деятельности основной части субъектов оперативно-розыскной

деятельности. Сравнительный анализ ее структуры и содержания с аналогичным

разделом действовавшего ранее Закона об оперативно-розыскной деятельности

(см. разд. III) показывает, что структура вообще не претерпела каких-либо

изменений, а в текст главы хотя и внесены уточнения, тем не менее они

окончательно не сняли имевшиеся недочеты законотворчества. Так, на практике

возникает немало недоразумений из-за формулировки законодателя, будто бы

оперативно-розыскную деятельность осуществляют некие «органы», а не

субъекты (участники). Действительно, без системного представления о всех

субъектах оперативно-розыскной деятельности правоприменителям достаточно

затруднительно принимать профессионально грамотные, основанные на знании

закона решения. Поэтому изложим несколько тезисов о понятии таких субъектов

и их системе.

Под субъектом оперативно-розыскной деятельности понимается

государственный орган или его подразделение, их должностные лица, а также

иные физические лица, наделенные законодателем государственно-властными

полномочиями на принятие соответствующих юридически значимых решений и

(или) выполнение оперативно-розыскных действий, а также лица, в отношении

деятельности которых осуществляется оперативно-розыскная работа. В

соответствии с федеральным законодательством выделяют две основные группы

субъектов оперативно-розыскной деятельности. Это уполномоченные на то

государственные органы и определенные физические лица.

Среди государственных органов различают следующие подгруппы:

1) осуществляющие оперативно-розыскную деятельность;

2) контролирующие оперативно-розыскную деятельность и надзирающие за

ней.

В первую подгруппу входят: а) оперативные подразделения

правоохранительных органов и спецслужб России, перечисленных в Федеральном

законе (так называемые оперативно-розыскные органы); и б) иные

уполномоченные на то федеральным законодательством государственные органы

или их подразделения (в УПК РСФСР — органы дознания, не являющиеся

физическими лицами; в Федеральном законе о связи — предприятия , связи).

Во вторую подгруппу: а) осуществляющие вневедомственный надзор и

контроль (парламент, правительство, суд и прокуратура) и б) осуществляющие

ведомственный контроль (различные инспектирующие подразделения и т. п.).

В свою очередь среди физических лиц различают три подгруппы. К первой

из них относятся лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность

(совершающие оперативно-розыскные действия и (или) принимающие оперативно-

значимые решения):

а) в полной мере (оперативные сотрудники и некоторые иные должностные

лица оперативно-розыскных органов);

б) частично (штатные — сотрудники оперативно-поисковых и оперативно-

технических подразделений; внештатные — лица, оказывающие содействие, в том

числе внештатные оперативные сотрудники и конфиденты;

специалисты, в том числе переводчики, эксперты и операторы связи;

следователи; должностные лица, в соответствии с УПК РСФСР являющиеся

органами дознания и полномочные принимать оперативно-розыскные меры).

Ко второй группе относятся лица, контролирующие оперативно-розыскную

деятельность и надзирающие за исполнением законов при ее осуществлении:

а) вне оперативно-розыскных ведомств (Президент России; судьи,

уполномоченные на санкционирование отдельных оперативно-розыскных

мероприятий; прокуроры, надзирающие за исполнением законов в оперативно-

розыскной деятельности; уполномоченные на проведение финансового контроля

представители Минфина России);

б) являющиеся представителями оперативно-розыскных ведомств

(соответствующие руководители).

К третьей группе относятся две категории лиц. Во-первых, это лица, чья

общественно опасная противоправная деятельность является объектом

оперативно-розыскной работы (т.е. лица, совершающие преступные

посягательства, а также лица, деяния которых позволяют обоснованно

предположить об их вероятной преступной деятельности). Во-вторых, это лица,

которые обоснованно попадают в поле зрения оперативно-розыскных органов с

оформлением соответствующих допусков или получением лицензий (см. ч. 2 ст.

7).

Неопределенность ряда нормативных предписаний комментируемой главы,

отсутствие концентрированного изложения видения законодателя некоторых

конкретных правил (в частности, о полномочиях должностных лиц оперативных

подразделений, взаимодействии и координации работы между соответствующими

государственными органами и др.) затрудняют непосредственное применение

норм, в ней изложенных. Правоприменителю приходится обращаться за

«разъяснениями» к ведомственным нормативным актам, которые по своей сути

для этого не предназначены.

С т а т ь я 13. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную

деятельность.

(1) На территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-

розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям:

1. Органов внутренних дел Российской Федерации.

2. Органов федеральной службы безопасности.

3. Федеральных органов налоговой полиции.

4. Федеральных органов государственной охраны: Главного управления

охраны Российской Федерации и Службы безопасности Президента Российской

Федерации.

5. Органов пограничной службы Российской Федерации.

6. Таможенных органов Российской Федерации.

7. Службы внешней разведка Российской Федерации.

(2) Оперативные подразделения органа внешней разведки Министерства

обороны Российской Федерации и органа внешней разведки Федерального

агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской

Федерации проводят оперативно-розыскные мероприятия только в целях

обеспечения безопасности указанных органов внешней разведки и « случае,

если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий органов,

указанных в пунктах 1—7 части первой настоящей статьи.

(3) Перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,

может быть изменен или дополнен только федеральным законом. Руководители

указанных органов определяют перечень оперативных подразделений,

правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия,

структуру и организацию работы.

(4) Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, решают

определенные настоящим Федеральным законом задачи исключительно в пределах

своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами

Российской Федерации.

1. Комментируемая статья заменила собой ст. 11 ранее действовавшего

Закона об оперативно-розыскной деятельности. Основные изменения и

дополнения состоят в следующем:

снята двусмысленность о наличии якобы одновременно двух различных

субъектов оперативно-розыскной деятельности — государственных органов и

оперативных подразделений;

расширен круг органов, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность[27];

(ограничен круг полномочий и предмет ведения отдельных субъектов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (см. ч. 2 ст. 13);

проведена редакционная «чистка» нормативных предписаний;

улучшено технико-юридическое изложение отдельных правил и др. 2. Цель

статьи — системное изложение правил о деятельности части основных

субъектов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Однако

формулировки законодателя о том, что оперативно-розыскную деятельность

осуществляют «органы» (см. название главы III и заголовок ст. 13) или

оперативные подразделения таких «органов», создают условия для их

некорректного толкования правоприменителями (см. комментарий к гл.гл. III и

IV).

3. Сфера действия предписаний, изложенных в статье, охватывает

деятельность оперативных подразделений всех органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность (однако они не предназначены регулировать

правовые отношения, возникающие в работе правоприменителей— оперативных

сотрудников и иных должностных лиц оперативных подразделений).

4. Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Для ее уяснения и

правильного практического применения изложенных в ней правил требуется

руководствоваться предписаниями ряда законодательных и иных нормативных

правовых актов (см. пп. 5, 7 и 11 комментария к настоящей статье).

5. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи право осуществлять

оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации

предоставлено оперативным подразделениям семи государственных органов (см.

о территории Российской Федерации комментарий к преамбуле). Кроме того,

согласно предписаниям ч. 2 комментируемой статьи право на проведение

оперативно-розыскных мероприятий (с соблюдением ряда условий,

непосредственно указанных в комментируемой статье) предоставлено

оперативным подразделениям органа внешней разведки Министерства обороны

Российской Федерации (ТРУ ГШ Минобороны России) и органа внешней разведки

Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте

Российской Федерации (ФАПСИ при Президенте России). Таким образом, в России

насчитывается девять субъектов, компетентных проводить оперативно-розыскную

деятельность.

Под указанием законодателя на право осуществления оперативно-розыскной

деятельности следует понимать единство обязанностей, возлагаемых на

указанных в Федеральном законе субъектов (см. ст. 14 и др.),

предоставляемых им прав для реализации этих обязанностей (см. ст. 15 и Эф.)

и возможность их привлечения к ответственности в случае нарушений законных

предписаний. Наряду с этим данной формулировкой (полагаем, не совсем

удачной) законодатель обратил внимание правоприменителей на то, что в

России никто, кроме указанных в ч. 1 комментируемой статьи подразделений

государственных органов, не вправе осуществлять оперативно-розыскную

деятельность комплексно, с применением всего арсенала специфических средств

и методов. Однако это не означает, что отдельные оперативно-розыскные

мероприятия не вправе осуществлять иные субъекты, которым это право

предоставлено законодателем. Так, согласно действующему в России

законодательству различают следующие группы субъектов, полномочных

проводить оперативно-розыскные мероприятия (см. «также комментарий к гл.

III).

Во-первых, это оперативные подразделения органов, перечисленных в ч. 1

комментируемой статьи. Эти субъекты правомочны проводить указанные

мероприятия без каких-либо изъятий, т.е., как указал законодатель, они

осуществляют оперативно-розыскную деятельность в полном объеме.

Во-вторых, это оперативные подразделения органов, перечисленных в ч. 2

комментируемой статьи. Эти субъекты полномочны проводить все оперативно-

розыскные мероприятия, но в определенных пределах (см. п. 8 комментария).

В-третьих, субъектами, полномочными принимать оперативно-розыскные

меры, являются органы дознания, перечисленные в ст. 117 УПК РСФСР. В

соответствии с предписаниями ч. 1 ст. 118 «Обязанности органов дознания»

УПК РСФСР на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-

розыскных (и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом) мер в

целях обнаружения преступлений и лиц,

их совершивших. Что касается этих субъектов, то перечень и пределы

проводимых ими оперативно-розыскных мероприятий (мер) законодателем в

уголовно-процессуальном законе не определены, а в Федеральном законе о них

вообще не упоминается.

В-четвертых, такими субъектами с недавнего времени являются предприятия

и операторы связи. Они обязаны: предоставлять органам, осуществляющим

оперативно-розыскную деятельность, возможность проведения оперативно-

розыскных мероприятий на сетях связи; принимать меры к недопущению

раскрытия организационных и тактических приемов проведения указанных

мероприятий (см. ч. 1 ст. 14 Федерального закона о связи).

6. Оперативное подразделение — это оперативно-розыскное, оперативно-

поисковое, оперативно-техническое, контрразведывательное, разведывательное

или информационно-аналитическое отделение (группа), отдел, служба,

управление, главное управление, а равно подразделение собственной

безопасности и иное организационно-штатное подразделение, входящее в

структуру российских специальной службы или правоохранительного органа, в

функциональные обязанности которого входит решение оперативно-розыскных,

контрразведывательных или разведывательных задач, предусмотренных

федеральным законодательством. Поэтому в общем ряду следует выделять

оперативные подразделения, правомочные проводить оперативно-розыскную

деятельность. К ним относятся только те, которые структурно включены в

государственные органы, перечисленные в ст. 13 Федерального закона.

7. Почти все из перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи

государственных органов являются федеральными органами государственного

управления (исключая МВД РФ). Поэтому все их оперативные подразделения

полномочны осуществлять оперативно-розыскную деятельность.

Иначе дело обстоит с органами внутренних дел Российской Федерации. Хотя

законодатель и не сделал оговорки применительно к возможности осуществления

оперативно-розыскной деятельности, например, милицией общественной

безопасности, не являющейся органом исключительно федерального подчинения,

тем не менее с позиций действующего законодательства выглядит достаточно

проблематично проведение ею всего комплекса оперативно-розыскных

мероприятий.

Следует помнить также о том, что право на осуществление оперативно-

розыскной деятельности отдельными звеньями системы органов внутренних дел

«продублировано» в законодательных актах, регламентирующих правовой статус

конкретных подразделений (органов) системы внутренних дел[28]. Так,

криминальная милиция наделена правом проведения оперативно-розыскных мер в

соответствии с Законом о милиции (см. ч. 2 ст. 8 и п. 16 ст. 11), а

учреждения, исполняющие наказания, наделены аналогичным правом в

соответствующих статьях Закона об учреждениях и органах, исполняющих

уголовные наказания (см. комментарий к ст. 4).

8. Законодатель установил специальный режим проведения оперативно-

розыскных мероприятий оперативными подразделениями органа внешней разведки

Минобороны России и органа внешней разведки ФАПСИ при Президенте России

(см. ч. 2 ст. 13).

Во-первых, данные мероприятия проводятся только в целях обеспечения

безопасности указанных органов внешней разведки. Эта цель конкретизирует

общую цель оперативно-розыскной деятельности, указанную в ст. 1 (защиту от

преступных посягательств), применительно к функционированию части субъектов

оперативно-розыскного дела. Под безопасностью (не только органов внешней

разведки, но и всех органов, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность) понимается степень защищенности данного органа от внешних и

внутренних угроз (в частности, от преступных посягательств извне и

коррупции изнутри), минимальный уровень которой позволяет этому органу

функционировать как элементу системы сил обеспечения безопасности России и

решать возложенные на него законодателем задачи.

Обеспечение безопасности (органа, осуществляющего оперативно-розыскную

деятельность) — это организация и реализация системы мер различного

характера с целью нейтрализации или локализации потенциальных или реальных

угроз нормальному функционированию государственного органа:

а) возникающих в деятельности самого органа: обнаружение среди

сотрудников отдельных коррумпированных лиц, а также лиц, замышляющих,

готовящих или совершающих должностные преступления; недопущение наступления

последствий возможных правонарушений сотрудников органов внешней разведки,

могущих повлечь ущерб безопасности государственного органа;

б) идущих извне: выявление устремлений спецслужб иностранных

государств, иностранных организаций к органам внешней разведки; обнаружение

отдельных лиц, замышляющих, готовящих или совершающих преступления против

органа внешней разведки (в состав которого входят оперативные

подразделения), или против его сотрудников; предупреждение и пресечение

попыток их проникновения в систему органов обеспечения безопасности России

(специальной службы) или оказания негативного влияния на ее деятельность.

Во-вторых, оперативно-розыскные мероприятия этими субъектами проводятся

лишь в случае, если их проведение не затрагивает полномочий органов,

указанных в пп. 1—7 части первой комментируемой статьи. На практике

наиболее спорно следующее. Кто же должен определять, затрагивает или не

затрагивает «чужих» полномочий осуществление тех или иных оперативно-

розыскных мероприятий? Анализ соответствующих нормативно-правовых

источников свидетельствует, что как на уровне законодательных актов, так и

на уровне подзаконных ведомственных нормативных актов должных четких,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28