Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

руководителям органов прокуратуры вменено в обязанность создавать

условия, обеспечивающие защиту сведений, содержащихся в представляемых

прокурору оперативно-служебных документах.

2. Цель статьи — нормативно определить предмет прокурорского надзора за

оперативно-розыскной деятельностью (с учетом наличия в последней сведений,

составляющих государственную тайну).

3. Предписания статьи распространяются на всю оперативно-розыскную

деятельность, за исключением той ее части, сведения о которой составляют

государственную тайну.

4. Диспозиция статьи бланкетная (отсылочная), поскольку в ней нет

формально определенных предписаний, которые подробно устанавливали бы

полномочия прокурора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной

деятельности, а также правовые формы и способы прокурорского надзора.

Надзирая за оперативно-розыскной деятельностью, прокуроры должны

руководствоваться соответствующими предписаниями Федерального закона о

прокуратуре. Кроме того, некоторые вопросы прокурорского надзора

разрешаются в соответствующих приказах и указаниях Генерального прокурора

(см. комментарий к ст. 4).

5. В развитие предписания части первой комментируемой статьи о том, что

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-

розыскную деятельность, осуществляет Генеральный прокурор и уполномоченные

им прокуроры, приказом Генерального прокурора № 48 «Об организации надзора

за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»

возложена обязанность по осуществлению такого надзора на прокуроров

субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других

специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других

территориальных, военных и иных спецпрокуроров, а также выделенных для этой

цели приказами прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченных

прокуроров, а в Генеральной прокуратуре — на заместителей Генерального

прокурора, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников

управлений и отделов и их заместителей (старших помощников и помощников),

старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными

обязанностями.

6. Предметом прокурорского надзора является неукоснительное исполнение

органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность Конституции,

Федерального закона, других законов, содержащих нормы, относящиеся к этой

деятельности (см. комментарий к ст. 4), а также приказов и указаний

Генерального прокурора.

Согласно Федеральному закону существенная часть розыскной деятельности

регламентируется нормативными актами органов, которые ее осуществляют. Это

касается наделения соответствующих руководителей данных органов

полномочиями на вынесение мотивированных постановлений о проведении

оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права

граждан (см. чч. 1 и 2 ст.) определения перечня дел оперативного учета и

порядка их ведения ( 10), а также порядка представления результатов

оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд.

Приказ Генерального прокурора от 9 августа 1996 г. № 48 предписывает

исходить из того, что предметом прокурорского надзора являются соблюдение

прав и свобод человека и гражданина, порядок выполнения оперативно-

розыскных мероприятий, установленный законами и иными актами, принятыми в

развитие этих законов, а также законность решений, принимаемых органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

В частности, в приказе № 48 содержатся следующие положения:

прокуроры, уполномоченные надзирать за исполнением законов в оперативно-

розыскной деятельности, должны иметь для работы с документами допуск,

оформленный надлежащим образом (см. п. 1);

при осуществлении или организации надзора исходить из того, что

предметом прокурорского надзора являются соблюдение прав и свобод человека

и гражданина, порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий,

установленного законами и нормативными актами, принятыми в развитие этих

законов, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими

оперативно-розыскную деятельность (см. л. 2);

уполномоченные прокуроры вправе требовать у руководителей органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, подлинные оперативно-

служебные документы, послужившие основанием для заведения дел оперативного

учета, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий и их учета (см.

п. 4);

прокурорам надлежит использовать определенные законом методы

прокурорского надзора и, в частности, опротестовывать противоречащие закону

приказы и указания руководителей органов, осуществляющих оперативно-

розыскную деятельность (см. подп. «е» п. 5).

7. На основании анализа положений ст. 29 Федерального закона о

прокуратуре, а также предписаний комментируемого Федерального закона

правомерно выделять и отдельно рассматривать важнейшие элементы предмета

прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности.

Значительная часть прокурорского надзора касается соблюдения прав и

свобод человека и гражданина, а также юридических лиц в ходе оперативно-

розыскной деятельности. Прокуроры обязаны по собственной инициативе

выявлять нарушения органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-

розыскную деятельность, прав и законных интересов юридических и физических

лиц, а также в связи с поступающими к ним жалобами и заявлениями (см. чч. 2

и 8 ст. 5). Средствами прокурорского надзора прокуроры должны пресекать

нарушения прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и

организаций и принимать меры привлечения виновных к установленной законом

ответственности.

Прокурор рассматривает жалобы на действие органа (должностного лица),

осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, которые не

подведомственны суду. Такие жалобы должны рассматриваться не позднее

месячного срока. Жалобы на нарушения конституционных прав граждан

Генеральная прокуратура рекомендует рассматривать в пятидневный срок.

Прокурор дает на жалобу мотивированный ответ. В случае отказа в

удовлетворении жалобы гражданину должны быть разъяснены порядок обжалования

принятого решения, а также право обращения в суд, если оно предусмотрено

законом.

В случае рассмотрения жалоб судом прокуроры участвуют в судебных

заседаниях при условии, если этого требуют интересы защиты прав и свобод

личности, безопасности общества, государства и необходимость такого участия

признана судом.

8. Режим законности в оперативно-розыскной деятельности во многом

зависит от строгого соблюдения порядка проведения оперативно-розыскных

мероприятий и законности принимаемых при этом решений. Приказ Генерального

прокурора от 9 августа 1996 г. № 48 предписывает проверку установленного

порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности

принимаемых при этом решений осуществлять:

по мере необходимости по материалам в связи с отсутствием положительных

результатов при розыске — обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам;

лиц, совершивших преступления; без вести пропавших;

по информации о ненадлежащем реагировании — на поручения следователя,

органа дознания и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве;

на указания прокурора;

в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере

деятельности.

Прокуроры прежде всего должны обращать внимание на то, чтобы при

осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводились только те

оперативно-розыскные мероприятия, перечень которых определен Федеральным

законом. Такой перечень может быть изменен и дополнен только федеральным

законом (см. ст. 6). Следовательно, никакое должностное лицо органа,

осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, ни в какой форме делать

этого не вправе. Особо пристальное внимание прокуроры должны уделять

общим правовым основаниям проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Поскольку такие основания перечислены в Федеральном законе (см. ст. 7), то

правомерен вывод о том, что перечень их также является исчерпывающим.

Значительная часть оперативно-розыскных мероприятий проводится по

основанию, которое в Федеральном законе сформулировано в п. «а» ч. 1 ст. 7.

Использование указанного основания предполагает осуществление

соответствующими должностными лицами познавательной деятельности,

важнейшими элементами которой являются оценка имеющихся сведений, а также

оперирование такими правовыми понятиями, как «признаки противоправного

деяния» и «данные, достаточные для решения вопроса о возбуждении уголовного

дела». Поэтому прокурорский надзор в этом случае приобретает особо важное

значение.

Оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться также при наличии

сведений о событиях или действиях, создающих угрозу государству, военной,

экономической или экологической безопасности России (см. п. «б» ч. 11 ст.

7). Данное основание не менее сложное, чем предыдущее, поскольку

предполагает оценку событий или действий с точки зрения того, ; могут ли

они угрожать безопасности России. Поэтому прокурорский надзор за правовым

применением рассматриваемого основания в оперативно-розыскной деятельности

также должен быть признан в числе приоритетных.

Наряду с общими правовыми основаниями правомерно говорить о фактических

основаниях проведения каждого оперативно-розыскного мероприятия. Такими

основаниями служат сведения, свидетельствующие о возможности и

необходимости проведения конкретного оперативно-розыскного мероприятия в

целях успешного решения задач оперативно-розыскной деятельности. Например,

для принятия решения об осуществлении обследования жилого или служебного

помещения, здания, транспортного средства необходимо располагать достаточно

проверенными данными о том, что в помещении, здании или в транспортном

средстве могут находиться следы преступной деятельности, орудия совершения

преступления, другие предметы и документы, возможно, имеющие отношение к

преступной деятельности. Такой подход должен применяться к каждому

оперативно-розыскному мероприятию. Они не должны осуществляться исходя из

каких-то абстрактных или интуитивных побуждений. Прокурорский надзор в

данном направлении должен служить важным условием эффективности оперативно-

розыскной деятельности.

9. Существенная сторона прокурорского надзора — надзор за правильным и

обоснованным использованием результатов оперативно-розыскной деятельности.

Особенность предписаний Федерального закона (см. ст. 11) в этом отношении

состоит в том, что они отражают непосредственную связь двух видов

деятельности: оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной. Поэтому для

реализации таких предписаний необходимы надежные знания соответствующих

институтов и норм уголовно- процессуального права, а также положений науки

уголовного процесса. Следует также учитывать, что эти предписания

Федерального закона представляют особую сложность и при их реализации. В

частности, это касается предписания Федерального закона, которое наделяет

органы, уполномоченные осуществлять оперативно-розыскную деятельность,

правом в ходе оперативно-розыскных мероприятий изымать предметы, материалы

и сообщения, в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и

здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической и

экологической безопасности России (см. п. 1 ч. 1 ст. 15). Прокуроры должны

ориентировать оперативных сотрудников на то, что при наличии необходимых

правовых предпосылок для изъятия материальных предметов и документов

способами уголовного процесса совершение этих действии при производстве

оперативно-розыскных мероприятий должно признаваться недопустимым. В ходе

оперативно-розыскной деятельности прежде всего необходимо создавать

реальные условия для решения данного вопроса именно таким путем.

Из п. 1 ч. 1 ст. 15 вытекает, что изъятие предметов, материалов и

сообщений при проведении оперативно-розыскных мероприятий возможно только

тогда, когда имеются признаки преступления, создающего угрозу жизни и

здоровью лица, а также угрозу государственной, военной, экономической или

экологической безопасности России. Прокурорский надзор должен направлять

оперативно-розыскную практику на то, что при наличии таких признаков должно

возбуждаться уголовное дело и тогда изъятие документов будет осуществлено

путем производства соответствующих следственных действий.

Прокурорский надзор в этом направлении поможет избежать одной

существенной сложности. Предметы, материалы и сообщения, связанные с

преступлением, являются его следами. Поэтому они могут быть вовлечены в

процесс доказывают по уголовному делу и стать содержанием соответствующих

видов доказательств. В принципе, это возможно и в случаях изъятия при

проведении оперативно-розыскных мероприятий, когда орган, осуществляющий

оперативно-розыскную деятельность, направит эти материальные предметы и

документы следователю или суду, в производстве которых находится конкретное

уголовное дело. Но существенная сложность состоит в том, что для придания

соответствующим материалам статуса соответствующих видов доказательств

должен быть раскрыт путь их получения, т.е. содержание конкретного

оперативно-розыскного мероприятия. Лица, которые это проводили, подлежат

допросу в качестве свидетелей. Очевидно, что все это может быть сопряжено с

разглашением той стороны оперативно-розыскной деятельности, которая

составляет государственную тайну.

10. В соответствии со ст.ст. 1 и 29 Федерального закона о прокуратуре и

ст. 21 настоящего Федерального закона в предмет прокурорского надзора

включены следующие существенные направления оперативно-розыскной

деятельности:

законность и обоснованность заведения, ведения и прекращения дел

оперативного учета (см. ст. 70);

обеспечение социальной и правовой защиты должностных лиц органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также граждан,

содействующих органам, осуществляющим эту деятельность (см. ст.ст. 16 и

18);

защита сведений об органах, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность (см. ст. 12);

законность и обоснованность решений, принимаемых должностными ; лицами

органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. 1 Конечно,

все перечисленные элементы прокурорского надзора органически взаимосвязаны

и выделение их в качестве самостоятельных весьма условно.

11. Согласно ч. 3 ст. 21 сведения о лицах, в ней перечисленных,

представляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за

исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Отсюда следует, что по общему правилу та часть оперативно-розыскной

деятельности, которая касается указанной категории лиц, не входит в предмет

прокурорского надзора.

Эта же статья Федерального закона исключает из предмета прокурорского

надзора сведения об организации, о тактике, методах и средствах

осуществления оперативно-розыскной деятельности. Однако здесь имеется

некоторая несогласованность предписаний Федерального закона. В соответствии

с Федеральным законом о прокуратуре, а также ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 21

настоящего Федерального закона гражданин по поводу таких нарушений вправе

обратиться с жалобой к прокурору. Представляется, что прокурор не может

отказать в принятии такой жалобы по тому мотиву, что это не входит в

предмет прокурорского надзора, а обязан ознакомиться с соответствующими

оперативно-служебными документами, проверить и разрешить жалобу и дать на

нее мотивированный ответ.

Явное противоречие имеется и в предписаниях ст. 21. В ч. 1 этой статьи

сказано, что по запросу уполномоченного прокурора в связи с поступившими в

прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении

законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законности

принимаемых при этом решений руководители органа, осуществляющего

оперативно-розыскную деятельность, предоставляют указанному прокурору

оперативно-служебные документы, послужившие основаниями для проведения этих

мероприятий. А в ч. 3 этой же статьи сказано, что сведения об организации,

о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной

деятельности в предмет прокурорского надзора не входят. Но ведь нарушения

законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законности

принимаемых при этом решений в основе своей органически связаны с

организацией, тактикой, методами и средствами осуществления оперативно-

розыскной деятельности. Поэтому прокурор не может проверить обращения

граждан по поводу таких нарушений, не вторгаясь в ту сферу этой

деятельности, которая не входит в предмет прокурорского надзора. Конечно,

проводить специальные проверки той части оперативно-розыскной деятельности,

которая не входит в предмет прокурорского надзора, не следует. Но

определенным должно быть одно — какую бы жалобу или иную информацию о

нарушениях законов в ходе оперативно-розыскной деятельности ни получил

прокурор, он должен рассмотреть ее, принять по ней мотивированное решение и

сообщить об этом гражданину.

12. Согласно ст. 21 Федерального закона о прокуратуре проверки

исполнения законов федеральными министерствами и ведомствами проводятся на

основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения

закона, требующих принятия мер прокурором. В ч. 1 ст.30 этого же Закона

предусмотрено, что полномочия прокурора за исполнением законов органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, устанавливаются другими

федеральными законами. К ним прежде всего относится комментируемый

Федеральный закон. Из ч. 2 ст. 21 непосредственно вытекает, что

прокурорский надзор возможен не только в связи с поступившими в прокуратуру

материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов

органами, осуществляющими эту деятельность, но и по собственной инициативе

уполномоченных прокуроров. Без этого прокурорский надзор за исполнением

законов в сфере оперативно-розыскной деятельности носил бы эпизодический и

односторонний характер и был бы крайне неэффективным.

Требование осуществления систематического прокурорского надзора за

исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную

деятельность, вытекает также из ведомственных актов Генеральной

прокуратуры. Например, приказ Генерального прокурора от 21 февраля 1995 г.

№ 10 «Об организации прокурорского надзора за расследованием и раскрытием

преступлений» требует при осуществлении прокурорского надзора акцентировать

внимание на законности оперативно-розыскных мероприятий, реализации

оперативной информации.

Этот же приказ обязывает прокуроров проверять, реализуются ли в полной

мере возможности процессуального взаимодействия следователей и органов

дознания. Здесь же указывается на необходимость в соответствии с оперативно-

розыскным законом активно использовать предоставленное законом право давать

письменные указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий в целях

получения информации о лицах, совершивших преступления, местонахождении

похищенного или подлежащего аресту имущества, других обстоятельствах,

имеющих существенное значение для дела, розыска скрывшихся обвиняемых и

подозреваемых (см. п. 17).

13. Прокурор должен своевременно выявлять любые нарушения прав и

законных интересов физических и юридических лиц, допущенные при

осуществлении оперативно-розыскной деятельности, и обязан принимать меры к

восстановлению нарушенных прав и интересов физических и юридических лиц,

возмещению причиненного вреда и при наличии оснований привлечения виновных

к установленной законом ответственности.

14. Лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих оперативно-

розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод, вправе

обжаловать эти действия также прокурору (см. ч. 2 ст. 5). Поэтому

значительная часть прокурорского надзора состоит в проведении надлежащей

проверки жалоб и заявлений граждан и должностных лиц на действия органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Средствами такого надзора

прокуроры должны пресекать нарушения прав и законных интересов граждан,

предприятий, учреждений и организаций и принимать меры по привлечению

виновных к установленной законом ответственности.

15. В связи с жалобами граждан, а также по собственной инициативе

прокурор в пределах своей компетенции должен проверять законность действий

должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также

лиц, руководящих ими.

В соответствии с ч. 2 ст. 21 уполномоченный прокурор в связи с

поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о

нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и

законности принимаемых при этом решений по собственной инициативе вправе

требовать от руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную

деятельность, представления необходимых оперативно-служебных документов.

Приказ Генерального прокурора от 9 августа 1996 г. № 48 предписывает

уполномоченным прокурорам требовать у руководителей органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность, подлинные оперативно-служебные

документы, послужившие основанием для заведения дел оперативного учета, а

также проведения оперативно-розыскных мероприятий и их учета (см. п. 4).

Такие материалы ему должны быть представлены. Исключение составляют

материалы, содержащие сведения о лицах, внедренных в организованные

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28