Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

4 изложен открытый перечень ее нормативных правовых источников. Поэтому на

практике следует помнить, что возникающие в оперативно-розыскной

деятельности общественные отношения регулируются правовыми нормами,

содержащимися и в некоторых иных нормативных правовых актах (см. п. 7

комментария).

6. В данной связи следует обратить внимание правоприменителей на то,

что использованный законодателем термин «правовая основа оперативно-

розыскной деятельности» не идентичен по содержанию все более

распространяющемуся в нормотворчестве и в правоприменении термину

«законодательство в области оперативно-розыскной деятельности». Последний

может рассматриваться в «узком» и «широком» смысле слова. В «узком» смысле

слова законодательство в области оперативно-розыскной деятельности —

совокупность федеральных законов Российской Федерации, которые содержат

правовые нормы, регулирующие группы однородных общественных отношений между

лицом и государством в процессе защиты человека и общества от преступных

посягательств путем применения специальных методов, сил и средств и

совершения оперативно-розыскных действий, а в «широком» смысле слова —

формирующийся межотраслевой комплексный нормативно-правовой институт. Он

включает совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов

Российской Федерации высшей (после законов) юридической силы. Эти акты

содержат правовые нормы, регулирующие группы однородных общественных

отношений между лицом и государством в процессе обеспечения безопасности

человека и общества путем применения специальных методов, сил и средств и

совершения оперативно-розыскных действий, если иными мерами нейтрализация

угроз жизненно важным интересам человека и общества объективно затруднена

или невозможна.

7. Действующие в России нормативные акты, совокупность которых

составляет круг источников правового регулирования общественных отношений в

оперативно-розыскной деятельности, можно систематизировать на шесть групп.

К первой группе относится Конституция Российской Федерации (принята 12

декабря 1993 г.). Это базовый, фундаментальный источник правового

регулирования оперативно-розыскной деятельности в России. Конституция

Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и

применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые

акты, принимаемые в Российской федерации, не должны противоречить

Конституции (см. ч. 1 ст. 15).

Конституционное положение о прямом действии ее норм имеет

непосредственное отношение к осуществлению оперативно-розыскной

деятельности. Так, в гл. 2 Конституции определяются основные права и

свободы человека и гражданина (см. ст. ст. 17—64), составляющие основу

правового статуса личности в России. В частности, согласно ч. 2 ст. 23

каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых,

телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на

основании судебного решения. В ст. 25 изложено предписание о том, что

жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли

проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным

законом или на основании судебного решения (именно о таких случаях

возможных ограничений прав граждан говорится в законодательстве в области

оперативно-розыскной деятельности). Причем права и свободы человека и

гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в

какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,

нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения

обороны страны и безопасности государства (см. ч. 3 ст. 55). Вместе с тем

Конституцией каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (см.

ч. 1 ст. 46).

Вторую группу или «ядро» правовой основы оперативно-розыскной

деятельности составляют нормы самого Федерального закона «Об оперативно-

розыскной деятельности».

Это действующий комплексный нормативный правовой акт высшей юридической

силы (законодательный акт). Он регулирует общественные отношения в области

оперативно-розыскной деятельности, а также в некоторых иных видах

деятельности правоохранительных органов и спецслужб Российской Федерации,

связанных с оперативно-розыскной (в частности, в уголовно-процессуальной,

уголовно-исполнительной и контрразведывательной деятельности).

Он принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской

Федерации 5 июля 1995 г., подписан Президентом Российской Федерации 12

августа 1995 г. (№ 144-ФЗ). Вступил в силу со дня официального

опубликования в «Российской газете» (см. комментарий к ст. 23). Федеральный

закон состоит из преамбулы и 6 глав, включающих 23 статьи. В них содержится

ряд бланкетных (отсылочных) юридических норм (см. преамбулу; ст. ст. 1—4;

чч. 3 и 8 ст. 5; 4, 7 и 8 ст. 6; п. 5ч. 1 ст. 7; чч. 1 и 8 ст. 8; ч. 2 ст.

9; чч. 1 и 5 ст. 10; чч. 1—3 ст. 11; ч. 2 ст. 12; чч. 3 и 4 ст. 13; пп. 3 и

6 ст. 14; п. 5ч. 1 ст. 15; чч. 1, 2, 4—бет. 16; чч. 3—9 ст. 18; ст. 19; ст.

20; ч. 1 ст. 21, ч. З ст. 23), предполагающих обращение пользователя к

многочисленным открытым и секретным нормативным правовым актам. Отдельные

нормативные положения Федерального закона декларативны (см. абз. 3 ст. 2;

чч. 2. 3 и 9 ст. 5; п. 1 ст 14; ч. 3 ст. 15; ст. ст. 20 и 22).

Федеральный закон определяет содержание оперативно-розыскной

деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и

закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных

мероприятий (см. комментарий к преамбуле).

В третью группу нормативных актов, составляющих основу правового

регулирования оперативно-розыскной деятельности, входят (согласно сделанной

законодателем формулировке) другие федеральные законы. Отметим, что

законодатель в комментируемой статье не привел точного (закрытого) перечня

этих законов. Следовательно, их перечень может и,

наверное, должен пополняться новыми законодательными актами.

Действующие же законы, относящиеся к рассматриваемой группе нормативных

правовых источников оперативно-розыскной деятельности, в свою очередь,

также можно систематизировать на несколько подгрупп.

Первая подгруппа состоит из двух законодательных актов: Уголовного

кодекса Российской Федерации (УК РФ)[7] и Закона Российской Федерации от 5

марта 1992 г. «О безопасности»[8]. Это основополагающие и целеуказующие

источники правового регулирования оперативно-розыскной деятельности.

В новом Уголовном кодексе РФ:

во-первых, раскрывается содержание так называемого целеуказания для

оперативно-розыскной деятельности — т.е. приводится понятие преступления

(преступного посягательства, согласно ст. 1 Федерального закона);

во-вторых, перечисляются так называемые законодательные модели

общественно опасных деяний (конкретные составы преступлений), поиск

признаков которых в том или ином действии (бездействии) лица, составляет

суть большинства задач оперативно-розыскной деятельности;

в-третьих, содержится ряд правовых институтов и норм, реализация

которых происходит в оперативно-розыскной деятельности (например, положения

ст.ст. 37—39, 41 и 42 о необходимой обороне, причинении вреда при

задержании лица, совершившего преступление, крайней необходимости,

обоснованном риске, исполнении приказа или распоряжения и др.).

Согласно предписаниям Закона о безопасности для создания и поддержания

необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской

Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в

сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов

государственной власти и управления, формируются или образуются органы

обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Кроме того, для непосредственного выполнения функций по обеспечению

безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной

власти в соответствии с Законом образуются государственные органы

обеспечения безопасности (см. чч. 2 и 3 ст. 4).

В ч. 3 ст. 12 Закона о безопасности изложено очередное важное

положение, согласно которому органы исполнительной власти, использующие в

своей деятельности специальные силы и средства (в частности, оперативные

подразделения всех уполномоченных на то Федеральным законом субъектов)

действуют только в пределах своей компетенции и в соответствии с

законодательством. Это означает, что законодатель разрешил использование

рядом государственных органов исполнительной власти специальных сил и

средств, т.е. предоставил им право на осуществление оперативно-розыскной

деятельности.

Вторая подгруппа включает законодательные акты, содержащие правовые

нормы, регулирующие группы общественных отношений, возникающих в оперативно-

розыскной деятельности и в связи с ней. В частности, в данную подгруппу

включены: Уголовно-процессуальный кодекс

РСФСР', Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «О

государственной тайне»2, Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. «Об

информации, информатизации и защите информации»3, Федеральный закон «О

прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 17 ноября 1995 г.)4 и

Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей,

должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»5.

Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР содержит, в частности, положение,

согласно которому на органы дознания возлагается принятие необходимых

оперативно-розыскных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их

совершивших (см. ч. 1 ст. 118). Кроме того, УПК РСФСР регламентирует работу

по розыску лиц, совершивших преступления.

В соответствии с Законом о государственной тайне к последней могут быть

отнесены в установленном порядке сведения в области оперативно-розыскной

деятельности (см. п. 4 ст. 5):

о силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах этой

деятельности, также данные о ее финансировании, если эти данные раскрывают

перечисленные сведения;

о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с

органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;

о методах и средствах защиты секретной информации и др.

В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите

информации» изложены предписания об информации о гражданах (персональных

данных), порядке доступа граждан и организаций к информации о них, целях

защиты и защите информации, защите права на доступ к информации и др. (см.

ст. ст. 11, 14, 20, 21 и 24). Например, согласно ст. 11 «Информация о

гражданах (персональные данные)» персональные данные (т.е. сведения о

фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие

идентифицировать его личность) относятся к категории конфиденциальной

информации. Не допускаются сбор, хранение, использование и распространение

информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну,

семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых,

телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как

на основании судебного решения (см. ч. 1).

Персональные данные не могут быть использованы в целях причинения

имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации прав и

свобод граждан Российской Федерации. Ограничение прав граждан Российской

Федерации на основе использования информации об их социальном

происхождении, о расовой, национальной, языковой, религиозной и партийной

принадлежности запрещено и карается в соответствии с законодательством (см.

ч 2). Причем неправомерность деятельности органов государственной власти по

сбору персональных данных может быть установлена в судебном порядке по

требованию субъектов, действующих на основании ст.ст. 14 и 15 этого

Федерального закона и законодательства о персональных данных (см. ч. 5).

Согласно предписаниям ч. 1 ст. 2 «Цели и направления прокурорской

деятельности» Федерального закона о прокуратуре, прокуратура осуществляет

надзор за «исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-

розыскную деятельность». А в ст. 29 «Предмет надзора» гл. 3 «Надзор за

исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную

деятельность, дознание и предварительное следствие» отражено, что предметом

надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина,

установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и

готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и

проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Нормами Федерального закона о государственной защите судей предписано,

что в целях реализации предусмотренных в ст. 5 «Виды мер безопасности» мер

безопасности могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия в порядке,

установленном оперативно-розыскным законом, (см. комментарий к ст.ст. 12 и

20).

Третья подгруппа включает законодательные акты, правовые нормы которых

регулируют конкретные (отдельные) общественные отношения, возникающие в

оперативно-розыскной деятельности или в связи с ней. К их числу относятся:

Таможенный кодекс Российской Федерации', Уголовно-исполнительный кодекс

Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ2, Закон Российской

Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной

деятельности в Российской Федерации»3, Закон Российской Федерации от 1

апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской- Федерации»4, Закон

Российской Федерации от 24 мая 1993 г. «О федеральных органах налоговой

полиции»5, Федеральный закон от 16 февраля 1995 г. «О связи»6, Федеральный

закон от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и

обвиняемых в совершении преступлений" ' и др.

В Таможенном кодексе, в гл. 36 «Оперативно-розыскная деятельность

таможенных органов Российской Федерации» изложены некоторые общие правила

оперативно-розыскной деятельности оперативных подразделений таможенных

органов, а в гл. 37 «Контролируемые поставки» — достаточно конкретные

правила осуществления контролируемой поставки (см. п. 18 комментария к ст.

6).

Согласно УИК РФ (ст. 84 «Оперативно-розыскная деятельность в

исправительных учреждениях») в исправительных учреждениях в соответствии с

законодательством России осуществляется оперативно-розыскная деятельность,

задачами которой являются: обеспечение личной безопасности осужденных,

персонала исправительных учреждений и иных лиц; выявление, предупреждение и

раскрытие готовящихся и совершаемых в исправительных учреждениях

преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания; розыск

в установленном порядке осужденных, совершивших побег из исправительных

учреждений, а также осужденных, уклоняющихся от отбывания лишения свободы;

содействие в выявлении и раскрытии преступлений, совершенных осужденными до

прибытия в исправительное учреждение (см. ч. 1}. Эта оперативно-розыскная

деятельность осуществляется оперативными аппаратами исправительных

учреждений, а также другими уполномоченными на то органами в пределах их

компетенции (см. ч. 2).

Закон о частной детективной и охранной деятельности содержит

предписание, запрещающее частным детективам совершать любые оперативно-

розыскные действия (см. ч. 3 ст. 1).

В Законе о Государственной границе изложено, что органы и войска ФПС

России охраняют Государственную границу на суше, море, реках, озерах и иных

водоемах, в пунктах пропуска через Государственную границу, а также

осуществляют пропуск через Государственную границу. В этих целях они

проводят оперативно-розыскную деятельность (см. ст. 30).

В п. 14 ст. 11 «Права федеральных органов налоговой полиции» Закона о

федеральных органах налоговой полиции предусмотрены элементы порядка

проведения такого оперативно-розыскного мероприятия, как оперативное

внедрение (см, п. 17 комментария к ст. 6).

В Федеральном законе о связи установлены правила взаимодействия

предприятий связи с органами, осуществляющими оперативно-розыскную

деятельность. Так, предприятия связи независимо от ведомственной

принадлежности и форм собственности, операторы связи, действующие на

территории Российской Федерации, при разработке, создании и эксплуатации

сетей связи обязаны в соответствии с законодательством Российской Федерации

оказывать содействие и предоставлять органам, осуществляющим оперативно-

розыскную деятельность, возможность проведения оперативно-розыскных

мероприятий на сетях связи, принимать меры к недопущению раскрытия

организационных и тактических приемов проведения указанных мероприятий (см.

ч. 1 ст. 14). Вместе с тем, согласно ч. 2 ст. 14, в случае использования

средств связи в преступных целях, наносящих ущерб интересам личности,

общества и государства, уполномоченные на то государственные органы в

соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право

приостановки деятельности любых сетей и средств связи независимо от

ведомственной принадлежности и форм собственности.

Предписаниями ч. 7 ст. 34 «Охрана подозреваемых и обвиняемых и надзор

за ними» Федерального закона о содержании под стражей предусмотрено, что «в

местах содержания под стражей в целях выявления, предупреждения, пресечения

и раскрытия преступлений проводятся оперативно-розыскные мероприятия в

порядке, предусмотренном законом». В ч. 3 ст. 20 «Переписка» этого

Федерального закона предусмотрено, что письма, содержащие сведения, которые

могут помешать установлению истины по уголовному делу или способствовать

совершению преступления, выполненные тайнописью, шифром, содержащие

государственную или иную охраняемую законом тайну, адресату не

отправляются, подозреваемым и обвиняемым не вручаются и передаются лицу или

органу, в производстве которых находится уголовное дело, а в ст. 21

«Направление предложений, заявлений и жалоб» установлен порядок проведения

цензуры в отношении предложений, заявлений и жалоб подозреваемых и

обвиняемых.

Особый вид третьей подгруппы состоит из законодательных актов,

закрепляющих компетенцию государственных органов на осуществление

оперативно-розыскной деятельности и отчасти дублирующих предписания,

изложенные в ст.ст. 13—15 Федерального закона (см. комментарий к ст. 13).

Этот вид подгруппы составляют следующие законодательные акты:

Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (с последующими

изменениями)'. Например, в п. 16 ст. 11 указано, что милиция вправе

осуществлять оперативно-розыскные меры;

Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках

Министерства внутренних дел Российской Федерации»2;

Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и

органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»3, согласно

которому учреждениям, исполняющим наказания, предоставлено право

«осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации

оперативно-розыскную деятельность» (см. п. 2 ст. 14);

Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О федеральных органах

правительственной связи и информации»4;

Закон о Государственной границе. Данным Законом органы и войска ФПС

России наделены полномочиями на осуществление оперативно-розыскной

деятельности (см. ч. 1 ст. 3, ч. I и подп. 20 ч. 2 ст. 30);

Закон о федеральных органах налоговой полиции (см. ст.ст. 10. 11 и

др.);

Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной службы

безопасности в Российской Федерации» (см. ст. 10 и др.)5;

Федеральный закон от 10 января 1996 г. «О внешней разведке»';

Федеральный закон от 27 мая 1996 г. «О государственной охране»2. В нем

предусмотрено, что федеральные органы государственной охраны в целях

осуществления государственной охраны вправе осуществлять оперативно-

розыскную деятельность в соответствии с федеральным законодательством об

оперативно-розыскной деятельности (см. и. 2 ст. 15).

Анализ соответствующих нормативных предписаний данной группы позволяет

сделать вывод о том, что отдельные из содержащихся в них норм вступают в

коллизии с аналогичными нормативными правилами Федерального закона. В

данной связи полагаем, что при возникновении на практике затруднений

следует руководствоваться предписаниями Федерального закона как

нормативного правового акта, специально предназначенного для регулирования

оперативно-розыскной деятельности. Что же касается не соответствующих ему

тех или иных правил, содержащихся в иных законодательных актах, то они

требуют законодательного изменения или уточнения.

К четвертой группе актов относятся иные, кроме законов, нормативные

правовые акты федеральных органов государственной власти. Ими являются:

акты Президента Российской Федерации;

акты представительного и законодательного органа Российской Федерации

(парламента)3;

акты Правительства Российской Федерации.

В настоящее время Президентом Российской Федерации приняты и действуют

следующие нормативные акты, в той или иной мере регламентирующие

правоотношения в области оперативно-розыскной деятельности:

О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной

власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического

экстремизма в Российской Федерации. Указ Президента от 23 марта 1995 г.

№310;

О мерах по соблюдению законности в области разработки, производства,

реализации и эксплуатации шифровальных средств, а также предоставления

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28