Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

руководители государственных органов);

конкретизированы источники финансирования оперативно-розыскной

деятельности (см. пп. 4 и 8 комментария);

уточнена структура статьи, а также проведена редакционная «чистка»

изложенных в ней предписаний, что значительно улучшило ее восприятие.

Кроме того, из статьи изъято указание на то, что субъектам,

«уполномоченным на осуществление оперативно-розыскной деятельности,

выделяются на эти цепи финансовые средства» (т.е. только для финансирования

оперативно-розыскных мероприятий и ни для чего иного). Тем самым в

настоящее время руководители правоохранительных органов полномочны по

своему усмотрению направлять выделяемые такому органу финансовые средства

на обеспечение того или иного вида деятельности данного органа, а не

обязательно на проведение оперативно-розыскной деятельности. Отсюда

следует, что предписания, изложенные в чч. 1 и 2 комментируемой статьи,

перестали нести должную функциональную нагрузку, а потому их фиксирование в

Федеральном законе потеряло смысл.

2. Цель статьи — изложение предписаний, регулирующих один из видов

обеспечения оперативно-розыскной деятельности — ее финансирование.

3. Комментируемая статья бланкетная (отсылочная). Для правильного

уяснения и применения ее предписаний требуется руководствоваться нормами

отдельных нормативных правовых актов (см. пп. 4—9 комментария к настоящей

статье).

4. В комментируемой статье изложен закрытый (исключительный) перечень

источников финансового обеспечения оперативно-розыскной деятельности. Тем

самым исключено произвольное толкование норм законодательного акта

относительно возможных источников финансирования органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность.

Основным источником такого финансирования служит, согласно ч. 1 ст. 19,

федеральный бюджет (об иных источниках см. п. 4 комментария). В

соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного

процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. федеральные органы исполнительной

власти Российской Федерации, правомочные осуществлять оперативно-розыскную

деятельность, получают финансовые средства на ее проведение из

республиканского (федерального) бюджета Российской Федерации'.

Важно помнить, что, в соответствии с п. 4 ст. 5 Закона о

государственной тайне данные о финансировании оперативно-розыскной

деятельности могут быть отнесены к государственной тайне, если эти данные

раскрывают силы, средства, источники, методы, планы и результаты оперативно-

розыскной деятельности. Поэтому в Федеральном законе достаточно лаконично

изложен нормативно-правовой материал, касающийся финансирования оперативных

подразделений (с учетом принципа конспирации он детализирован в закрытых

ведомственных нормативных актах).

5. Государственным органам, оперативные подразделения которых

уполномочены осуществлять оперативно-розыскную деятельность, финансовые

средства из федерального бюджета выделяются. Главным распределителем

финансовых средств является Правительство России, которое в соответствии с

предписаниями п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции обеспечивает проведение в

Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Бюджетные статьи ассигнований на оперативно-розыскную деятельность

являются составной частью всех финансовых средств, выделяемых

Правительством России конкретному государственному органу на планируемый

период.

6. Под финансовыми средствами следует понимать совокупность денежных

средств, находящихся в распоряжении Российской Федерации в свою очередь

денежные средства — это аккумулированные в наличной и безналичной формах

деньги государства, предприятий и организаций (включая частные), населения,

легко обращаемые в деньги.

Финансирование осуществляется путем выделения соответствующему

министерству или ведомству денежных средств — валюты. Определение валютных

средств дано в Законе Российской Федерации от 9 о» 1992 г. «О валютном

регулировании и валютном контроле». Согласно его предписаниям под валютой

Российской Федерации понимаются:

а) находящиеся в обращении, а также изъятые или изымаемые из обращения,

но подлежащие обмену рубли в виде банковских билетов (банкнот Центрального

банка Российской Федерации и монеты;

б) средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учрежу в

Российской Федерации;

в) средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях за

пределами Российской Федерации на основании соглашения, заключаемого

Правительством России и Центральным банком Российской Федерации с

соответствующими органами иностранного государства об использовании на

территории данного государства валюты Российской Федерации в качестве

законного платежного средства (см. и. 1 ст. 1)[34].

7. Финансовые средства, выделяемые на обеспечение оперативно-розыскной

деятельности, расходуются в порядке, устанавливаемом руководителями

органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (см. комментарий

к ст. 22). Механизм данного порядка не произволен. Во-первых, устанавливая

порядок финансирования оперативно-розыскной деятельности, руководители не

вправе превышать свою компетенцию. Как правило, полномочия руководителей

излагаются в соответствующем положении2. Во-вторых, порядок изложен в

соответствующих нормативных правовых актах органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность. В-третьих, порядок расходования

финансовых средств в оперативно-розыскной деятельности должен определяться

в строгом соответствии с действующим федеральным законодательством.

Первые руководители государственных органов, осуществляющих оперативно-

розыскную деятельность, являются главными распорядителями кредитов

(финансовых средств), получаемых от Минфина России в соответствии с

ежегодными заявками.

8. В соответствии с предписаниями ч. 2 комментируемой статьи

законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов

Российской Федерации вправе самостоятельно за счет собственных бюджетов и

внебюджетных целевых фондов увеличивать размер средств, выделяемых органам,

осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (в пределах территории

соответствующего субъекта Российской Федерации).

По существу речь идет о дополнительных источниках финансового

обеспечения оперативно-розыскной деятельности. Однако следует помнить о

двух обстоятельствах.

Во-первых, данное предписание Федерального закона не может действовать

напрямую. Его реализация возможна только при условии наличия аналогичной

разрешительной нормы в законодательстве конкретного субъекта Российской

Федерации. Это вызвано тем, что согласно п. «з» ст. 71 Конституции в

исключительном ведении России находится только федеральный бюджет. К

совместному ведению России и субъектов Российской Федерации бюджеты

субъектов Российской Федерации не относятся (см. ст. 72 Конституции). Вне

же пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного

ведения России и субъектов Российской Федерации субъекты Российской

Федерации обладают всей полнотой государственной власти (см. ст. 73

Конституции).

Во-вторых, законодательные и исполнительные органы государственной

власти субъектов Российской Федерации вправе только увеличивать размер

средств, выделяемых органам, осуществляющим оперативно-розыскную

деятельность, но не полномочны их сокращать.

9. Контроль за расходованием финансовых средств, выделенных на

оперативно-розыскную деятельность, осуществляется руководителями

государственных органов, в состав которых входят оперативные подразделения,

осуществляющие оперативно-розыскную деятельность (см. комментарий к ст.

13). Такой контроль проводится, как правило, первыми руководителями (их

заместителями) указанных органов (см. также комментарий к ст. 22).

Финансовый контроль основывается на действующем российском законодательстве

(комментируемом Федеральном законе, законодательных актах, регламентирующих

организацию и деятельность органов обеспечения безопасности России,

наделенных правом осуществления оперативно-розыскной деятельности, а также

законодательных актах, регулирующих оборот финансовых средств, и др.) и

осуществляется в соответствии с ведомственными нормативными актами

(приказами, указаниями и др.).

Кроме того, контроль за расходованием финансовых средств, выделенных на

осуществление оперативно-розыскной деятельности, согласно предписаниям ч. 3

комментируемой статьи, возлагается на специально уполномоченных на то

представителей Минфина России. На этих представителей возлагаются

обязанности и им предоставляются права в соответствии с федеральным

законодательством и нормативными актами Минфина России. Важно отметить, что

представители Минфина России должны проходить процедуру допуска к

сведениям, составляющим государственную тайну. После допуска они являются

полномочными должностными лицами, которым соответствующие документы о

финансировании оперативно-розыскной деятельности должны предоставляться в

полном объеме.

Глава VI. Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью.

Согласно заголовку гл. VI предназначена систематизировать нормативно-

правовой материал исключительно в сфере контроля и надзора за оперативно-

розыскной деятельностью. Однако сравнительный анализ структуры и содержания

настоящей главы со структурой и содержанием аналогичного раздела ранее

действовавшего Закона об оперативно-розыскной деятельности (см. разд. VI)

свидетельствует об ином.

Во-первых, в гл. VI включены предписания по меньшей мере двух групп

правовых норм, различных по своему предназначению: о надзоре и контроле за

оперативно-розыскной деятельностью и о вступлении в силу Федерального

закона. Такое их изложение является недостатком структуры Закона. Более

продуктивно выглядит их «размежевание» и размещение в различных главах.

Во-вторых, размещение предписаний о ведомственном контроле в

Федеральном законе (см. ст. 22), а не в подзаконных нормативных актах

соответствующих оперативно-розыскных ведомств представляется излишним.

С т а т ь я 20. Контроль за оперативно-розыскной деятельностью

Контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Президент

Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации,

Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых

Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и

федеральными законами.

1. Статьей фактически заменена ст. 18 «Парламентский контроль» ранее

действовавшего Закона об оперативно-розыскной деятельности. Основные

изменения и дополнения состоят в следующем. Во-первых, вместо контроля

только со стороны парламента предусмотрен также контроль со стороны

Президента и Правительства России. Во-вторых, предусмотрено, что такой

контроль возможен исключительно в указанных в комментируемой статье

пределах.

Вместе с тем в конструкции действующей статьи имеются и определенные

недоработки. Так, анализ ее редакции позволяет сделать вывод о

декларативности ряда содержащихся в ней предписаний (см. пп. бив

комментария к настоящей статье). Кроме того, в предписаниях статьи не

отражен конституционный принцип разделения властей (не упомянуто об одной

из ветвей власти в Российской Федерации — суде).

2. Цели статьи состоят, во-первых, в системном изложении взглядов

законодателя на проблему контроля и надзора за оперативно-розыскной

деятельностью и, во-вторых, в нормативной регламентации вневедомственного

контроля для исключения любой возможности использования оперативно-

розыскных сил, средств и методов помимо целей и задач, указанных в

Федеральном законе.

3. Сфера действия предписаний, изложенных в статье, формально

охватывает всю оперативно-розыскную деятельность. Фактически значительно

сужена из-за декларативности ряда ее предписании (см. пп.6 и 8

комментария).

4. Статья носит бланкетный характер. Для уяснения изложенных в ней

предписаний и их правильного применения требуется руководствоваться

предписаниями Конституции, отдельных конституционных законов и федеральных

законов, а также ряда подзаконных нормативных актов (см. пп. 5—8

комментария)

5. Контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляет

Президент Российской Федерации в пределах полномочий, п Конституцией,

федеральными конституционными законами и федеральными законами. Согласно

ст.ст. 80—90 Конституции Президент наделен широкими полномочиями, однако за

пределы их он не вправе выходить. Важнейшей функцией Президента является

то, что он выступает гарантом Конституции, прав и свобод человека и

гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по

охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и

государственной целостности (ст. 80).

В частности, в круг основных полномочий Президента в сфере обеспечения

безопасности России входит следующее:

он формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации,

статус которого определяется федеральным законом (ст. 83);

при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным

конституционным законом, он вводит на территории Российской или в отдельных

ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом

Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88).

6. Федеральное Собрание Российской Федерации также является одним из

субъектов, согласно комментируемой статье осуществляющим за оперативно-

розыскной деятельностью. В соответствии со ст. 9 Конституции Федеральное

Собрание — парламент Российской Федерации является представительным и

законодательным органом России. Парламент состоит из двух палат — Совета

Федерации и Государственной Дум

Контроль со стороны законодателя за оперативно-розыскной деятельностью

является важным элементом механизма гарантий соблюдения законности при ее

осуществлении (см. преамбулу). Однако с учетом предписаний Конституции

парламентский контроль реально возможен только за расходованием выделяемых

на осуществление оперативно-розыскной деятельности финансовых средств.

Причем он опосредован, так как происходит в рамках контроля за исполнением

федерального бюджета (с 101 Конституции), отдельные статьи которого

предусматривают выделение финансовых средств тем или иным государственным

органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (см. комментарий

к ст. 19).

Остальные виды контроля за оперативно-розыскной деятельностью со

стороны парламента (в частности, за соблюдением прав и свобод человека и

гражданина; за соответствием ведомственных правовых актов, касающихся

оперативно-розыскной деятельности, действующему законодательству; за

кадровой политикой оперативно-розыскных органов) в настоящее время не имеют

под собой конкретной конституционной основы.

7. Третьим субъектом вневедомственного контроля законодателем указано

Правительство России. Именно оно осуществляет исполнительную власть

Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 110 Конституции). Правительство России

состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя

Правительства и федеральных министров (см. ч. 2 ст. 110).

Полномочия Правительства ограничены Конституцией (см. ст. 114). В

частности, к ним относится осуществление мер по обеспечению обороны страны,

государственной безопасности, а также законности, прав и свобод граждан,

охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Кроме того, компетенция Правительства в сфере оперативно-розыскной

деятельности может быть определена исходя из содержания ряда

законодательных актов Российской Федерации'. В частности, в соответствии с

ч. 3 ст. 11 Закона о безопасности Правительство в пределах определенной

законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами

обеспечения безопасности России, организует и контролирует разработку и

реализацию мероприятий по обеспечению безопасности министерствами и другими

подведомственными ему органами Российской Федерации и субъектов в ее

составе.

8. Контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют

субъекты, указанные в комментируемой статье, в пределах полномочий,

определяемых Конституцией, федеральными конституционными законами и

федеральными законами.

Характер конституционных полномочий рассматриваемых субъектов контроля

раскрыт ранее, в пп. 1—3 комментария. Что же касается полномочий данных

субъектов, определяемых в федеральных конституционных законах, то

необходимо отметить следующее. Из всех федеральных конституционных законов,

которые согласно Конституции обязательно должны быть приняты (а их более

десяти), в России в настоящее время принято и действует всего четыре2. В

этих законодательных актах не содержится правовых норм, непосредственно

предназначенных регулировать общественные отношения в оперативно-розыскной

деятельности. Поэтому в данной части комментируемая статья носит

декларативный характер.

Относительно же их полномочий, указанных в федеральных законах, отметим

следующее. В круг этих законов прежде всего входят законодательные акты,

регламентирующие организацию и деятельность российских правоохранительных

органов и спецслужб (см. комментарий к ст. 4). Из числа последних, согласно

ч. 1 ст. 13 Федерального закона, оперативно-розыскную деятельность в полном

объеме проводят подразделения семи государственных органов (см. комментарий

к ст. 13). Анализ содержания законодательных актов об этих субъектах

оперативно-розыскной деятельности дает основания для следующего вывода.

Во-первых, три закона — «О милиции», «Об учреждениях и органах,

исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и «О федеральных

органах налоговой полиции» — хотя и содержат нормы о вневедомственном

контроле (см. соответственно ст. ст. 27, 38 и 21), однако возможная ссылка

на них в рассматриваемом случае неуместна, так как эти законодательные акты

принимались ранее ныне действующей Конституции и их нормы о

вневедомственном контроле требуют приведения в соответствие с ней; не

являются федеральными законами.

Во-вторых, в двух других, действительно федеральных законах изложено

буквально следующее: «контроль за деятельностью (определенного органа. —

А.Ш.) осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание

Российской Федерации, Правительство Российской Федерации... в пределах

полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными

конституционными законами и федеральными законами '. В Федеральном законе

«О внешней разведке» установлено, что «парламентский контроль за

деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации осуществляется

в порядке, устанавливаемом федеральными законами...» (см. ч. 1 ст. 24).

Таким образом, в этих федеральных законах отсутствуют правила,

предусматривающие конкретные полномочия контролирующих инстанций2.

В-третьих, в Таможенном кодексе (основополагающем законодательном акте

для таможенных органов, чьи оперативные подразделения проводят оперативно-

розыскную деятельность) вообще не содержится норм о контроле со стороны

субъектов, указанных в комментируемой статье.

С т а т ь я 21. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной

деятельностью

(1) Надзор за исполнением законов Российской Федерации органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, осуществляют Генеральный

прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.

(2) По запросу уполномоченного прокурора в связи с поступившими в

прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении

законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также при

проверке установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий

и законности принимаемых при этом решений руководители органа,

осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, представляют указанному

прокурору оперативно-служебные документы, послужившие основанием для

проведении этих мероприятий.

(3) Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и

о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-

розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших

содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются

прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за исключением

случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Сведения об

организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-

розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят.

(4) Руководители органов прокуратуры создают условия, обеспечивающие

защиту сведении, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-

служебных документах.

1. Статья заменила собой ст. 19 ранее действовавшего Закона об

оперативно-розыскной деятельности. Основные изменения и дополнения состоят

в следующем:

более точно сформулирован предмет прокурорского надзора;

уточнено, что надзор за исполнением законов Российской Федерации при

осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводит Генеральный

прокурор и уполномоченные (а не подчиненные, как ранее) им прокуроры;

статья дополнена указанием на то, в каких случаях руководители органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязаны представлять

прокурору оперативно-служебные документы;

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28