Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или

оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, а также

документы, зашифровывающие личность соответствующих должностных лиц и

граждан. Оперативно-служебные материалы, составляющие такие сведения, могут

быть представлены прокурору только с письменного согласия указанных лиц. В

письменном документе должно быть явно выраженное добровольное согласие

конкретного лица на ознакомление прокурора с рассматриваемыми материалами.

Такое согласие не требуется лишь в случаях совершения лицом, внедренным в

организованную преступную группу, штатным негласным сотрудником органа,

осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, или лицом, оказывающим

или оказывавшим содействие этим органам на конфиденциальной основе,

уголовного преступления и привлечения его в связи с этим к уголовной

ответственности.

Руководитель органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность,

вправе не представлять прокурору оперативно-служебные документы,

относящиеся к той части этой деятельности, которая не входит в предмет

прокурорского надзора.

Все вопросы, связанные с отнесением той или иной части оперативно-

служебных документов к государственной тайне, а также ознакомлением с ними

прокурора, решает руководитель органа, осуществляющего оперативно-розыскную

деятельность. При этом он руководствуется Конституцией, комментируемым

Федеральным законом, Законом о государственной тайне, другими законами

Российской Федерации, а также ведомственными нормативными актами.

16. При проверке исполнения законов органами, осуществляющими

оперативно-розыскную деятельность, прокурор вправе требовать объяснения от

соответствующих должностных лиц по поводу нарушений ими закона, а также от

иных лиц, которым известны обстоятельства правонарушений (см. ч. 1 ст. 22

Федерального закона о прокуратуре). Объяснение может быть получено в устном

или письменном виде. Письменное объяснение должно быть подписано лицом,

давшим его, а устное может быть отражено в справке, составляемой

прокурором.

17. Способы реагирования прокурора на нарушения законов, допущенные в

сфере оперативно-розыскной деятельности, зависят от характера проверяемого

вопроса. Важным самостоятельным способом такого реагирования может быть

представление прокурора об устранении нарушений закона, допущенных в ходе

осуществления оперативно-розыскной деятельности. Прокурор вносит

представление в орган или должностному лицу, которые полномочны устранять

нарушения закона. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты

конкретные меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им

способствующих, и о результатах сообщено прокурору в письменной форме.

Прокурор вправе опротестовывать противоречащие закону приказы и указания

руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

При наличии достаточных оснований прокурор вправе также вынести

мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства

об административном правонарушении, а также требовать привлечения лиц,

нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. При

осуществлении надзора прокурор не вправе решать по существу никакие вопросы

оперативно-розыскной деятельности или давать указания о проведении тех или

иных конкретных оперативно-розыскных мероприятий.

18. В связи с осуществлением проверки исполнения законов органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, прокурор заводит

надзорные производства. В них могут содержаться жалобы, принятые им к

производству, документы, послужившие основанием для проверки оперативно-

розыскных мероприятий, а также по другим вопросам оперативно-розыскной

деятельности. Важно обеспечить такое положение, чтобы в надзорных

производствах находились только необходимые материалы и документы и не было

таких, которые к проводимой проверке не имеют отношения.

В случаях, когда документов по вопросам оперативно-розыскной

деятельности незначительное количество, рекомендуется содержать их не в

надзорных производствах, а в специальном наряде (деле), заведенном согласно

номенклатуре секретных дел.

В органах прокуратуры должно быть обеспечено надлежащее

делопроизводство по документам оперативно-розыскной деятельности,

содержащим секретные сведения, которое исключало бы утрату или разглашение

этих сведений.

19. Согласно предписаниям ч. 1 комментируемой статьи надзор

осуществляется за исполнением законов Российской Федерации. Исполнение

законов — одна из трех форм правореализации. Оно выражается в активных

действиях субъектов по осуществлению предписаний законов (в частности, по

выполнению возложенных на них обязанностей). Однако в практической

оперативно-розыскной работе происходит реализация норм законов не только в

форме исполнения, но и в других формах — соблюдения и использования. Кроме

того, в оперативно-розыскной деятельности широка практика применения права,

т.е. основанных на властных полномочиях соответствующих оперативно-

розыскных органов и их должностных лиц действий по претворению правовых

норм в жизнь.

Следовательно, законные полномочия российской прокуратуры по надзору за

оперативно-розыскной деятельностью юридически оформлены не для всех форм

реализации правовых норм, а только для одной из них — исполнения и, вместе

с тем, вообще не оговорены в области применения правовых норм в оперативно-

розыскной деятельности.

Кроме того, формулировка законодателя о надзоре за исполнением только

законов Российской Федерации исключает его проведение при реализации:

законов иных государств (в частности, законов государств ближнего

зарубежья) в случае их обоснованного применения на территории Российской

Федерации; субъектов в составе Российской Федерации; бывшего Союза ССР (тех

их них, которые обоснованно применяются на практике);

иных нормативных правовых актов (в частности, указов Президента и

постановлений Правительства России, ведомственных нормативных актов);

международных договоров и соглашений России в области оперативно-

розыскной деятельности (см. п. 7 комментария к ст. 4).

С т а т ь я 22. Ведомственный контроль

Руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,

несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации

и проведении оперативно-розыскных мероприятии,

1. Статья заменила ст. 20 ранее действовавшего Закона об оперативно-

розыскной деятельности. Фактически изменений и дополнений в тексте статьи

не произошло .(за исключением редакционных уточнений).

2. Цель статьи заключается в системном изложении общих предписаний

ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью.

3. Действие предписаний, изложенных в статье, распространяется на сферу

организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий.

4. Статья носит бланкетный характер, так как отсылает к законодательным

и ведомственным нормативным правовым актам.

5. Помимо прокурорского, судебного и парламентского контроля за

законностью при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий

(см. комментарий к ст. ст. 20 и 21) Федеральным законом устанавливается

также ведомственный контроль. Контроль за законностью при организации таких

мероприятий обеспечивается со стороны руководителей органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность (см. комментарий к ст. 13).

6. Установление в законодательном порядке ведомственного контроля

продиктовано спецификой оперативно-розыскной деятельности, в ходе которой

решение оперативных задач осуществляется с помощью проведения негласных

мероприятий, в том числе затрагивающих права и свободы граждан (см. ст. 5).

В этой связи законодатель возлагает на руководителей органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, контроль за законностью

при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий, недопущение

в процессе их осуществления нарушений прав и свобод личности, причинение

ущерба общественным и государственным интересам. Руководители органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, несут персональную

ответственность (в соответствии с федеральными законами и ведомственными

нормативными актами) правильность и эффективность использования сил и

средств органов, обеспечивающих оперативно-розыскную деятельность. Они

несут ответственность как в целом за организацию оперативно-розыскной

деятельности, так и за законность при организации и проведении конкретных

оперативно-розыскных мероприятий.

7. Контрольные функции со стороны руководителей органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность, за законностью и обоснованностью

проводимых оперативно-розыскных мероприятий реализуются в следующих формах:

путем личного участия в организации и проведении оперативно-розыскных

мероприятий;

при санкционировании заведения дел оперативного учета и утверждении

планов по ним;

при санкционировании отдельных оперативно-розыскных мероприятий;

в процессе получения санкции на законность проведения оперативно-

розыскных мероприятий, связанных с ограничениями конституционных прав

граждан (на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных

и иных сообщений, негласное проникновение в жилые помещения и их негласное

обследование);

при утверждении планов организационного обеспечения проведения

оперативно-розыскных мероприятий;

при заключении контракта с гражданами, оказывающими содействие органам,

осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Кроме того, руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность, организуют ведомственный контроль за законностью проводимых

мероприятий через подчиненные им инспектирующие подразделения.

8. Целями ведомственного контроля являются:

определение обоснованности и законности при организации и проведении

оперативно-розыскных мероприятий в соответствии с требованиями законов и

ведомственных нормативных актов, регламентирующих оперативно-розыскную

деятельность;

своевременное выявление недостатков в области организации и проведения

оперативно-розыскных мероприятий и предупреждение возможных нарушений

законов и ведомственных нормативных актов органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность;

привлечение к ответственности лиц, допускающих нарушения в ходе

проведения оперативно-розыскных мероприятий.

9. Законодатель не предусматривает передачи полномочий по

ведомственному контролю нижестоящим руководителям, непосредственно

руководящим оперативными сотрудниками. Руководители оперативных

подразделений несут персональную ответственность за состояние оперативно-

розыскной деятельности на конкретном направлении (участке) работы. Однако

они не являются субъектами ведомственного контроля. Перечень руководителей,

имеющих право санкционировать проведение оперативно-розыскных мероприятий,

определяется ведомственными нормативными актами в зависимости от их

характера и степени сложности при организационном обеспечении. На практике

санкционирование мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан,

проводит, как правило, первый заместитель руководителя органа,

осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Однако это не снимает

ответственности с руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную

деятельность.

10. Оперативно-розыскные мероприятия проводятся с разрешения и под

контролем руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную

деятельность, при наличии к тому оснований. Контроль ведется путем

утверждения постановлений и планов мероприятий в установленные

министерствами и ведомствами нормативные сроки. При установлении фактов

нарушений законности, правил конспирации, нарушении прав и свобод граждан в

процессе конфиденциального сотрудничества руководитель органа обязан

принять соответствующие меры к их восстановлению, возмещению причиненного

ущерба и привлечь к ответственности нарушителей.

Должностные лица, допустившие нарушение законности в ходе организации и

проведения оперативно-розыскных мероприятий, несут ответственность в

зависимости от тяжести совершенных действий и наступивших при этом

последствий с учетом их правового положения.

11. О соблюдении законности при организации и проведении оперативно-

розыскных мероприятий см. комментарий к ст. 3, а об оперативно-розыскных

мероприятиях —к ст 6.

С т а т ь я 23. Вступление в силу настоящего Федерального закона

(1) Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального

опубликования.

(2) Приз ноя» у тратившим силу со дня введения в действие настоящего

Федерального закона Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной

деятельности в Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов

Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, Ли 17,

ст. 892; Ли 33, ст. 1912).

(3) Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству

Российской Федерации привести их нормативные правовые акты в соответствие с

настоящим Федеральным законом.

1. Комментируемая статья является новой. В ней изложен один из видов

специализированной нормы — так называемое оперативное предписание, роль

которого заключается, в частности, в отмене действующих правовых норм.

Наличие данной статьи в законе отражает изменения во взглядах законодателя

на характер нормативно-правового механизма вступления в силу

законодательных актов на федеральном уровне, а также на форму и место

фиксации его предписаний (как правило, ранее нормы о вступлении в силу

какого-либо закона излагались в соответствующем постановлении Верховного

Совета Российской Федерации).

2. Цель статьи — определить пределы действия норм Федерального закона

во времени, а также выразить волю законодателя относительно необходимости

приведения подзаконных актов в соответствии с предписаниями Федерального

закона.

3. Так как многие из изложенных в статье предписаний недостаточно

нормативно определены (см. пп. 5, 7, 9 и 10 настоящего комментария),

пределы их действия можно установить только исходя из неофициального

(научного)толкования.

4. Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Для уяснения ее

содержания и правильного применения изложенных в ней предписаний требуется

руководствоваться рядом нормативных правовых актов (см. пп. 6, 8—10

комментария к настоящей статье).

5. Одним из элементов системы гарантий законности при осуществлении

оперативно-розыскной деятельности (см. комментарий к преамбуле) является

закрепление правил о действии законодательства в области оперативно-

розыскной деятельности во времени. Однако Федеральный закон в данном

отношении не служит образцом для подражания. В частности, в нем не

содержится конкретных предписаний о времени действия его норм (включая

обратную силу действия). В данной связи правила ч. 2 комментируемой статьи

позволяют толковать их как отказ законодателя от юридической значимости

всех осуществленных ранее оперативно-розыскных мероприятий и принятых в

ходе оперативно-розыскной деятельности решений (в частности, под сомнение

поставлена правомерность ранее принятых решений о заведении дел

оперативного учета).

Кроме того, буквальное толкование положений ч. 3 комментируемой статьи

приводит к выводу о том, что продлевается действие только подзаконных

нормативных актов федерального уровня (причем на неопределенное время). О

«судьбе» же ранее принятых ведомственных нормативных актов в области

оперативно-розыскной деятельности законодатель умалчивает. Это также не

способствует укреплению «системы гарантий законности при осуществлении

оперативно-розыскной деятельности» (см. преамбулу).

6. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального

опубликования. В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О

порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных

законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»

федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат

Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории

Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального

опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой

порядок вступления их в силу (см. ст. б).

Официальным опубликованием федерального закона считается первая

публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании

законодательства Российской Федерации» (см. ст. 4). Следовательно,

Федеральный закон вступил в силу со дня его опубликования в «Российской

газете» (18 августа 1995 г.). Этот способ вступления его в действие

непосредственно указан в ч. 1 комментируемой статьи.

Кроме того, с учетом наличия в Федеральном законе значительного числа

бланкетных норм (см. п. 7 комментария к ст. 4) правоприменителю в каждом

конкретном случае необходимо определить, действует или нет определенный

нормативный акт (как законодательный, так и подзаконный), к содержанию

которого отсылает та или иная статья Федерального закона. Например,

согласно ч. 9 ст. 5 предусмотрено, что нарушения Федерального закона при

осуществлении оперативно-розыскной деятельности влекут ответственность,

предусмотренную законодательством Российской Федерации. Одним из таких

нарушений является разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в

отношении оперативных сотрудников (т.е. должностных лиц, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность). В свою очередь в ст. 320 нового УК РФ

разглашение сведений о мерах безопасности в отношении указанных лиц (при

определенных обстоятельствах) признано преступлением. Однако этот уголовный

закон вступил в силу только с 1 января 1996 г. Следовательно, реализация

уголовно-правовой ответственности (применительно к рассмотренному примеру),

предусмотренная Федеральным законом, реальна не ранее вступления в силу УК

РФ.

В данной связи следует помнить также следующее. Во-первых, порядок

официального опубликования иных, кроме законов, федеральных нормативных

правовых актов установлен указом Президента Российской Федерации от 5

апреля 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных

законов»'. Во-вторых, специальный порядок установлен для применения

ведомственных нормативных актов, ограничивающих права и свободы человека и

гражданина (см. п. 7 комментария к ст. 4).

7. Действие норм Федерального закона во времени имеет важное

практическое значение. Представляется, что характер и содержание проводимых

в России оперативно-розыскных мероприятий определяются нормами Федерального

закона, действующими во время совершения конкретных оперативно-розыскных

действий и принятия соответствующих решений.

Кроме того, следует руководствоваться следующим общим правилом. Во-

первых, нормы Федерального закона (равно как и содержащиеся в иных

нормативных актах, составляющих правовую основу оперативно-розыскной

деятельности), предписания которых сужают область осуществления оперативно-

розыскной деятельности, имеют обратную силу. Во-вторых, нормы Федерального

закона, расширяющие сферу оперативно-розыскной деятельности (например,

увеличивающие круг субъектов, ее осуществляющих, или объектов, по которым

может осуществляться оперативно-розыскная деятельность), обратной силы не

имеют. Например, Федеральным законом по сравнению с ранее действовавшим

Оперативно-розыскным законом расширен перечень органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность. В соответствии с ч. 2 ст. 13 проводить

оперативно-розыскные мероприятия теперь вправе оперативные подразделения

органа внешней разведки Минобороны России и органа внешней разведки ФАПСИ

при Президенте России. В данном случае оперативно-розыскная деятельность

указанных субъектов считается законной и обоснованной с 18 августа 1995 г.,

т.е. с момента вступления в силу Федерального закона.

8. С учетом предписаний ч. 2 комментируемой статьи об утрате силы со

дня введения в действие настоящего Федерального закона «Об оперативно-

розыскной деятельности в Российской Федерации» правоприменители (в

частности, оперативные сотрудники органов безопасности и таможенных

органов) должны учитывать следующее:

Во-первых, положения ч. 3 ст. 3 Федерального закона об органах

федеральной службы безопасности, согласно которым органы ФСБ России в своей

оперативно-розыскной деятельности обязаны руководствоваться отмененным

Законом об оперативно-розыскной деятельности, уже более года находятся в

коллизии с комментируемой нормой Федерального Закона.

Во-вторых, аналогичная ситуация сложилась для оперативных подразделений

таможенных органов в связи с наличием в ст. 225 'Гаможенного кодекса

требования руководствоваться правилами именно отмененного законодателем

Закона об оперативно-розыскной деятельности. Кроме того, в Федеральном

законе о государственной заите также содержится «мертвое» предписание о

том, что в целях реализации предусмотренных в ст. 5 мер безопасности «могут

проводиться розыскные мероприятия в порядке, установленном Законом

Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской

Федерации» (см. ч. 2 ст. 5).

Полагаем, что в практической оперативно-розыскной деятельности следует

руководствоваться не устаревшими (в данной части) правилами перечисленных

законодательных актов, а нормами действующего Федерального закона.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28